稳妥合理地推进农民集中居住

摘要：农民集中居住是生产力发展到一定阶段的产物。实施农民集中居住应以改善农民的生产、生活条件，提高农民的生活质量为根本；以节约土地资源、集约使用土地，提高土地的利用效率为目的；以落实国家有关支农、惠农政策，让农民得到实惠为关键；以维护农民的合法权益，保护农民的切实利益为前提，使之真正成为建设社会主义新农村的一项惠民工程。

关键词：稳妥合理；农民；集中居住

中图分类号：F328文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）13-0046-02

农民集中居住是当经济社会发展到一定阶段，生产力和生产关系发生重大变化而产生的一种产物。最早是在江苏经济发达的地区开始尝试的。早在20世纪90年代，苏南的苏州、无锡等经济发达地区的富裕乡镇，基层政府就有了“居住向社区集中”的分散性做法，开始了一些小规模的“农民集中居住”的试验。2003年，江苏提出“两个率先”之后，苏南城市化进程加速，在一些地区，工业项目开始大规模向乡镇扩展，许多农民就地转变为工厂工人，客观上促成这些地区经济发展方式、农民生产方式和居住方式随之也发生了大的变化。苏南地区便把这种新的模式形象地概括为“农村三集中” 即“工业向园区集中，农民向城市集中，居住向社区集中”。党的十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”之后，江苏省将“农村三集中”经验总结上升成为“新农村建设”的典范[1]。在实践中发现，这些地区的农民集中居住后，对农村、农业、农民都带来了一系列新的变化，正好符合“社会主义新农村”建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的具体要求，有积极的推介意义。后来这一模式很快在江苏乃至全国一些地区被纷纷效仿并加以推进。可以看出，推进农民集中居住是一件好事，但是要注意，在我国并非所有的地方都可以全面实施。如果准备不充分，盲目推进，就可能引发一些新矛盾和新问题。因此，推进农民集中，应因地制宜，稳妥合理地有序推进，把它真正做成建设社会主义新农村的一项惠民工程。

一、以改善农民的生产、生活环境，提高农民的生活质量为根本

实施农民集中居住，政府首先要编制镇村布局规划，统一指导。通过加大资金投入，完善农民居住区的基础设施，包括修路、供排水、建通讯等公共配套服务设施，来改变农村住房分散建设、结构设计不科学等情况，以达到改善农民生产条件，改善农村人居环境。农民集中居住后，实施社区化管理，有利于集中对农民进行文化、科技、法律、技能等方面的培训，提高农民的知识、文化水平，增加就业机会，提高农民收入。通过举办一些文娱、体育活动，丰富农民的精神文化生活，形成文明的社会风尚，促进社会治安的好转，给农民创造一个良好的生产、生活环境[2]。在苏南农村地区，我们可以看到农民小区、公寓，环境优美，树木葱茏，绿草成茵，配有完善的生活服务设施，学校、幼儿园、菜场、超市、餐馆、医务室、阅览室、老年活动室及各类休闲娱乐场所应有尽有。农民的生活方式也发生了很大的变化，生活有规律、活动有场所。由于有项目的带动，很多年轻人就地便可就业，年纪大的农民都享有基本养老保险、医疗保险、最低生活保障及被征地基本生活保障。听到搬进新家园的农民高兴地说：“好多我们没想到的，政府都想到了！”实践证明，通过统一布局，合理规划，有计划地实施农民集中居住，能够提高农民的生活水平和生活质量。

二、以节约土地资源、集约使用土地，提高土地利用效率为目的

目前我国工业化、城市化进程加快。工业化生产方式的基本特征就是标准化和规模化，以尽可能低的成本制造出尽可能多的产品。而降低成本的最简单方式就是各种生产要素的高度集中，包括劳动力、资本、土地的集中[3]。而在工业化、城市化过程中，土地资源作为一种宝贵的资源显得越来越稀缺。所谓“寸土寸金”就是发达地区土地宝贵的现实描述。为保住18亿亩耕地红线，我国政府提出在实行最严格土地管理制度的同时，节约、集约利用土地是今后土地利用的根本方针。“节能潜力在城市，节地潜力在农村”。当初农民集中居住之所以能够推开，一个重要原因就是发达地区由于土地紧张而形成的一种务实之举。事实上，适度、合理推行农民集中居住能够节约大量的土地，提高土地的利用价值。

1.适度推进农民集中居住，节约利用土地资源。在我国广大农村，农民住房占地很广，没有充分合理地利用。有的家庭占地面积很大，除了放一些农用工具，盖一些诸如猪圈、牛栏、禽窝外，还有许多空闲的土地闲置；有些农民即使盖小楼房也没有充分向空间伸展，浪费了一些土地。还有较富裕的农民，他们到城市买房子以后，原有的居住地没有复耕，而是荒在那里。适度引导农民集中居住，根据实际情况或建楼房；或相对集中住平房，就可以节约大量的土地资源；让农民以土地换土地，规定不住的地方能变耕地的必须变为耕地，就可能增加耕地面积。目前江苏近4 000万农村人口现分布在近25万个自然村里，农村人均建设用地达186平方米，是城市的两倍。如果按照2006年江苏省建设厅的镇村布局规划，在未来20多年里能够合并成4万多个农村居民点，全省就可节地400万亩以上[4]。

2.合理推进农民集中居住，提高农村土地利用价值。近几年江苏推动“农村三集中”模式就是为了能够节约土地，提高土地利用价值。为挖掘、盘活存量土地资源，各地政府对农村土地进行合理整治，在尊重农民意愿、保障农民权益的前提下，依法盘活利用农村集体土地。农民集中居住后置换出来的土地及空闲地集中用于工业用地、城市建设和发展生态农业，在一定程度上提高了土地的利用价值。随着一批项目的实施，集中居住既为失地农民创造了大量的就业和创业机会，也为壮大地方财力，保障农民利益提供了雄厚的经济基础。

三、以落实国家有关支农、惠农政策，让农民得到实惠为关键

近几年，为了加快社会主义新农村建设，国家一直在加大对农业的投入和支持力度，如政府推出的六大措施“对农业的投人政策、加强农村基础设施建设、推进农业和农村经济结构调整政策、推进农村城镇化政策、农村改革政策、发展农村社会事业政策”等，但是在一些地区，国家的支农政策就是见效不快，这在一定程度上与这些地区农民分散居住和农业分散经营而无法大面积实施、大规模进行有关。另外，地方政府在执行过程中对国家支农政策理解不全面，配套措施不健全，政策落实不到位也有关。而实施农民集中居住就好比是一根绳子，可以把政府的一系列政策连接起来，落实到位，成为支持农业发展，增加农民收入的一种有效的方式。如农民分散居住时，一家一户的水、电、气、路等基础设施配套成本太大，让农民以家庭为单位承担难以承受。而在农民集中居住区，政府统一规划、配套居住区所需的基础设施，能用少量资金改造农村道路、供水、供电、通讯等设施。经计算，集中居住区建设投资还不到分散居户的一半，还可以利用节约的资金发展科教文卫事业等，办更多的实事，让农民得到更多的实惠。

四、以维护农民的合法权益，保护农民的切实利益为前提

目前在推行农民集中居住过程中，我们看到积极的一面的同时也注意到有不少的矛盾和问题。如土地使用权、房屋所有权，拆迁补偿费，农民的安置及社会保障等等问题。解决这些问题的关键是要依法进行，维护农民的合法权益，让农民得到实实在在的好处。

1.严格按照国家土地管理法规运作。在推行农民集中居住的过程中，有的农民宅基地和村庄内闲置地被置换、利用后在土地使用权上没有明确；有的安置房即使有集体土地使用权，土地面积也大大缩水。还有农民住进新房后，由于受农村宅基地使用政策和房屋产权证发放政策的限制，没有向农民发放宅基地使用证或房屋产权证等。而按照我国《土地管理法》规定，这些土地应属于农民集体所有，农民对宅基地拥有使用权。还有一些地方政府，大拆大建，将节约出的土地置换为建设用地指标，出现了为满足城市用地的需求而盲目扩大农民集中居住的倾向。这不仅不符合我国土地管理法律和规定，侵犯了农民的合法权益，也脱离了农民集中居住的根本目的[5]。目前我国政府已经出台了一些土地管理政策来规范、纠正这些问题。2007年对土地进行宏观调控，实行严格的土地管理制度。2008年1月3日，国务院颁布了《关于促进节约集约用地的通知》。“强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用。农民住宅建设要符合镇规划、乡规划和村庄规划，住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助。严格执行农村一户一宅政策。”[6]

2.建立合理的购房补偿政策。由于集中居住，使农民原有的宅基地、自留地被拆迁或征用，这些土地可能被用于建设用地、工业用地或城市开发，但是有的地方对农民购新房的补偿不合理，或补偿标准太低，影响了农民的生活水平。目前政府对被征地农民的安置方式主要有货币安置、农业安置、社会保险安置等。不管采取哪一种形式，都应该履行合法手续，保护农民的正当权益。如签订拆迁补偿协议，合理计算补偿安置费；拆迁农民的住宅房屋，必须向被拆迁农民足额支付过渡费、搬家费、固定设施移装费、青苗补偿费、附着物补偿费；被拆迁农民有房屋产权调换和补偿建筑面积增加需求的，应当充分考虑他们的生活需要和经济承受能力。如果征地补偿安置发放不到位，就不能强行使用集体土地。

3.完善养老、医疗、失业等社会保障制度。在集中居住的过程中，要不断完善与之相适应、能够可持续发展的养老、医疗、失业等社会保障机制，解决农民的后顾之忧。让失地农民享受城市居民的同等社保待遇，让变成市民的农民能够过上像城市人一样的生活。使农民集中居住真正成为建设社会主义新农村的一项惠民工程。

参考文献：

[1] 常红晓.江苏：农民集中居住得失[J].财经,2006,(24) .

[2] 张东才,陈燕和.试论农民集中居住[J].北方经贸,2006,(9):25.

[3] 程显煜,吴建瓴. “三个集中”是推进城乡协调发展的成功实践[N].成都日报,2007-04-11.

[4] 陈红红.关于推进农民集中居住区建设的问题和建议[N].江苏政协,2006-01-14.

[5] 王鹏翔,黄娜.推进农民集中居住的深层思考[J].浙江经济，2007,(6):48-49.

[6] 国务院《关于促进节约集约用地的通知》[EB/OL].中国发展门户网www.省略，2008-01-07.