水利水电工程征地移民安置问题的探讨

摘要：移民安置效果如何与水利水电工程建设紧密相关，在一定程度上会制约水利水电工程建设的顺利开展，为了避免移民安置工作给水利水电工程建设带来的消极影响，政府应对移民安置工作给予足够的重视，水电企业积极面对移民安置工作中遇到的瓶颈，在移民安置工作中结合实际情况不断完善与规范移民安置，保证水利水电工程建设的顺利实施。

关键词：水利水电工程；征地；移民安置；探讨对策；

中图分类号：TV 文献标识码： A

前言：移民问题一直以来都是水利水电工程建设的难点与重点，其工作的好坏不仅影响着工程建设本身的进程既要重视经济安置和社会安置，也要重视生态安置。只有这样，我们水利水电工程移民安置的主题才是全面、包容、深入的，才能在真正意义上解决好我国水利水电工程移民安置中的经济生产、社会和文化融入以及生态环境保护问题。

一、充分认识水利水电工程移民安置验收工作的重要意义

党的十报告提出了到2020年全面造成小康社会的宏伟目标。从某种层面来说，水利水电工程移民是针对贫困群众的工作，是全面建成小康社会的重点和难点。可以说，没有水利水电工程移民的小康，就不是全面的小康；水利水电工程移民是水利水电工程的重要组成部分，将移民安置好不仅是水利水电工程顺利开工、顺利建设的前提和基础，更是水利水电工程建成后能否顺利运行的关键和保证；水利水电工程移民涉及面广、人数多、任务重。仅峡江水利枢纽就涉及移民2.49万人，将移民安置好不仅是我们的责任所在，更是事关社会和谐稳定大局的要事。水利水电工程移民安置验收工作是移民安置工作的最后一道关卡、最后一道防线，充当着水利水电工程移民利益“守夜人”角色，可谓责任重大、使命光荣。验收工作的关卡把稳了、防线守住了、“守夜人”角色当好了，水利水电工程移民的小康就有了保障；水利水电工程的顺利建设、顺利运行就有了保护；社会和谐稳定就有了保证。

二、水利水电工程建设征地移民安置工作中存在的问题

解决水利水电工程建设征地移民安置工作中存在的问题并非一朝一夕就能够完成的，要做好工程建设征地移民安置工作，需要当地政府、工程设计单位、工程施工单位及建立单位的共同努力。现今水利水电工程建设征地移民安置中存在的问题表现在以下几个方面：

2.1 移民安置相关政策法律及标准不统一 不完善

目前我国已经出台了相应的移民政策规范，但在实际操作过程中，很多问题无法通过规范进行解决， 并没有针对征地补偿补助制定统一的相关法规与规范，甚至有的是同一个水利水电工程项目，但由于在不同地区省份，其补偿标准也不一样，易导致移民形成攀比心理，严重制约了移民安置工作的顺利进行。这一现象严重影响了征地补偿的公平性，政府力度欠缺，导致从规划阶段提交的相关资料就较为粗糙，往往直到工程完工很久各方仍然争论不休。

2.2 移民安置前期工作开展不够合理

导致水电工程移民安置前期工作不合理的原因可以从四个方面来阐述，首先，从政府角度出发，我国部分地区政府对移民安置工作并没有引起足够的重视，尚未出台相对完善的法律法规，从而导致水电企业在移民安置前期工作中无法可依，影响了移民安置前期工作的有效开展；其次，从设计单位角度出发，水利水电工程是一项规模较大的系统工程，其移民安置工作也较为繁琐，设计单位没有针对移民安置问题做出合理规范，造成了移民安置工作的混乱景象；再者，从水电施工企业角度出发，我国还有一部分水利水电工程企业在移民安置前期工作中存在重工程，轻移民的状况，为了尽早地获取核准项目，就会尽可能的压缩移民计划设计以及安置周期，严重忽略了该地区移民的知情权与参与权；最后，从监理单位角度出发，监理单位本应对移民安置工作的全过程进行严格监督，但就目前移民安置工作的开展现状而言，监理单位并没有发挥其职责作用，工作流于形式化，部分监理人员缺乏责任感。

2.3 移民安置工作实施组织管理不够完善

移民安置工作不仅仅是水利水电工程企业的责任，还需要各级政府及项目业主之间的相互配合，各级政府、项目业主及工程企业在移民安置工作中常出现一些不合理因素，比如职责分工不明及角色错位等现象，没有真正贯彻落实移民安置管理工作，对移民安置工作缺乏一定的重视性，且移民安置管理制度不具有权威性，从而致使水利水电工程企业在移民安置工作实施中具有较大的随意性。

2.4 移民安稳致富存在较大的难度

在移民安置工作中部分移民由于自身没有一定的专业技能，因此在就业过程中门路较窄，面临社会生产资料贫乏等状况，缺乏相应的保障措施，严重损坏了移民的切身利益，在这种情况下很容易造成移民情绪不稳，影响社会生活的和谐稳定，制约移民安稳致富的目标与实施脚步。另外，在移民安置工作中需要足够的基础设置及配套设施，然而一些水利水电工程企业为了降低安置移民的资金投入，购置基础设施较少，根本无法满足移民安置工作中的需求，影响了移民安置工作的顺利开展及水利水电工程建设。

2.5安置资金存在的问题

由于移民工作一般在水库建成完毕后进行，因此移民资金往往被拖后安排，建设单位也更关注工程的建设情况，对于移民问题关注不多；水利水电工程征地移民资金经省财政厅按计划安排申请资金拨付，征地移民资金是按实际发生作补偿，即等价置换，不应按资金比例拨付。农民的补偿款应一次性支付。但财政部分拨付征地移民资金时采用了工程款项拨付形式拨付（即完成进度的百分比），移民在签订补偿协议后需进行新住房建设，补偿资金的滞后导致移民新房建设等一列问题因补偿资金未到位而滞后，影响移民搬迁安置工作。此拨付形式严重影响征地移民安置工作的进度。致使移民安置规划不能按时按质实施，移民赖以安居乐业的生产生活及基础设施配套项目不能按照恢复。

三、水利水电工程建设征地移民安置工作的对策

3.1经济安置

我国的水利水电工程移民安置主要是补偿性安置方式，就是对移民的损失进行评估，然后给予资金和物质上的补偿。当时，“移民贫困风险的规避和移民生计的重建仅仅建立在补偿基础上。移民安置与对移民的财产进行现金补偿是同一个意思，其基本出发点是： 如果移民的各种财产损失通过现金或者实物能得到补偿，那么，征用土地的主要障碍就被清除了”。但是，实践证明，现金补偿并不能阻止移民的贫困化，如果没有稳定的生产性收入，移民拿到的补偿现金很快就会花完。因此单纯依靠补偿不足以维持移民的生活水平。另外，这种补偿性安置更多考虑的是对移民的物质性财产损失进行补偿，而对于无形资产、公共设施则没有被计算在补偿范围之内。

而且就补偿本身而言，也有两种不同的形式，即前期补偿和后期补偿。在计划体制时期，由于历史的原因，对移民的补偿是很微薄的。这种微薄一方面体现在补偿的数量有限；另一方面则是当时的补偿主要是一种前期补偿。所谓前期补偿，就是在移民搬迁前或搬迁时，一次性给予移民搬迁安置补偿。这种一次性补偿发放给移民后，工程方对移民的安置责任就基本解除，至于移民在搬迁后的生产生活问题则很少被关注。这种一次性的前期补偿方式，是造成移民出现大量次生贫困的重要原因。后期补偿措施是对单纯前期一次性补偿的补充和完善，但是后期补偿本身对于移民的贫困化来说也是治标不治本的措施，不能从根本上解决移民的生产生活问题。于是进入20世纪90年代以后，一种新的移民安置思路开始出现，即开发性移民安置开始进入移民决策者的视野。开发性移民不是简单地给予移民经济补偿，而是给移民提供生产、发展的机会，以便移民有一个坚实的生活与发展基础。开发性移民所包含的基本目标是通过安置使受到工程严重影响的移民的生计能够变得更好。通过实施开发性移民，使移民的贫困风险能够得到减轻，遭受破坏的生计得到重建，生活水平得到提高。世界大坝委员会认为，“为了使移民安置真正成为发展机会，移民安置规划重心应围绕通过克服限制人们选择的各种约束，以增强人的能力和提供更多的社会机会来进行”。目前，开发性移民已成为一些国家的基本移民政策。在这一时期，“国家出台了专门移民法规，明确水库移民采取前期补偿补助与后期生产扶持的办法，提倡开发性安置移民”。

3.2、社会安置

移民的经济安置解决了移民最紧迫的基本生存问题，也是移民安置中的重中之重。但是，这并不意味着仅仅依靠移民的经济安置就能够彻底解决移民安置问题。人是文化和社会的动物，一方的社会与文化孕育了一方的人，这一方的社会与文化渗透到这一方人的灵魂中，很难割裂。以马斯洛的需求层次理论而言，以经济安置解决了移民的生存需求后，移民还有社会交往、得到尊重和自我实现等高层次的需求，这些高层次的社会与文化需求仅靠经济安置是无法满足的。

据有关学者于2004年所作的河南省境内的小浪底“水利水电移民心理研究”的社会调查表明：有39.15%的移民表示“肯定愿意”搬回原住地，有25.97%的移民表示“可能会”搬回原住地，只有32.56%的移民表示“肯定不愿意”搬回原住地；认为当地居民歧视、欺负移民的行为“比较多”的占7.11%，“有一些”的占47.72%，“很少”和“完全没有”的占38.01%，与当地居民发生过冲突的占30.93%，48.22%的移民有困难时不找当地居民帮忙；有58.14%的移民因搬迁而产生了多种心理疾病；移民对原住地“非常留恋”的有46.12%，“比较留恋”的有37.60%。移民中存在“现在的土地没有故乡的土地好种”和“每亩土地的投入比原来高”等认识，相当一部分移民在生产方面不愿意做长远打算。搬迁过程中造成的营养不良，加上社会压力和心理创伤会使移民疾病与死亡的风险增大；移民搬进安置地后，如果他们使用当地公共资源的权利没有受到保护，他们就可能“侵犯受保护的公共财产或增加安置区公共资源的压力”，从而造成社会冲突或社会关系紧张。移民社会安置主题的具体内容主要体现在：

一是以政治平等和文化融入等方式促进移民融入安置地。没有政治上的平等就谈不上移民的社会融合，国家除了给予移民经济补偿和政策扶持外，在政治上还应给予外迁移民平等的政治待遇。文化也是影响移民社会融合的重要因素。判断移民是否融入当地社会有四个标志：移民是否与当地人通婚；“红白喜事”是否相互参加；在发展上是否相互支持；有困难是否相互关心。为移民提供平等的发展与交流空间是促进移民社会融入的重要前提。

二是提高移民对移入地的社会参与，促进移民社会融入。移民对移入地区公共生活的参与对于移民的社会融入也有重要作用。如移民对集体资源与利益的共享、对村庄公共事务的参与、干群关系是否融洽等方面都可以衡量移民是否获得了与一般村民同等的待遇。

三是明确移民自身的能力素质和心理态度对于社会与文化融入有重要影响。能否顺利实现对移入地的文化认同，在很大程度上还取决于移民自身的能力素质。移民如果自身能力素质好，就能够很好地自我调适，主动适应新环境，还能够在新环境中找到自我发展的机会，并获得满足感和安全感，这样移民就易于接纳新文化，反之，移民就会退缩到原有文化的保护域内，排斥新文化。同样的道理，移民的心理态度也对移民的社会与文化融入有重要影响。移民如果具有积极良好的心理态度，是有助于他们融入移入地的。

3.3、生态安置

水利水电工程移民生态安置主题的内容就是考虑如何在进行移民安置的同时，保护好生态环境，使移民与生态环境和谐相处。要解决好以下三个问题。

第一是移民安置区的水土保护问题。安置移民时，要制定移民水土保持的法规、政策、管理办法，使移民水土保持法制化、正规化；制定移民水土保持技术标准和防治体系；建立稳定的移民水土保持投资机制；维护安置区生态、生活和社会环境的和谐；等等。我国水库移民以后靠安置为主，外迁为辅的政策增加了环境监理的任务。对于后靠安置的水土保护，“应禁止在25°以上坡地、水土流失敏感区、水源涵养地、生物多样性保护廊道等生态敏感区垦殖”；库区15°～25°的坡地，应“提倡建等高梯田，地面内倾，背沟排水”。

第二是解决移民安置的环境容量问题。在移民安置中，要通过环境容量分析来把握资源的承载容量，从而合理地安排移民规模，有利于资源与环境的良性循环和库区经济社会的可持续发展。如果不考虑环境的承载能力，盲目安排移民，可能会造成资源的过度开发与利用，导致环境破坏。要通过对安置区的环境情况的调查来制定环境保护方案，并将环保规划作为移民安置规划的重要内容。

第三是要建立移民安置环保管理体系。在组织机构上，在省、市、县成立移民安置与环境管理办公室，应在各村设立移民环保员，将移民和环境管理工作合一。在技术与人员上，聘请环境监理，检查、监督环保措施的落实，聘请国际移民环境专家对环保工作进行检查、指导。在知识与意识上，普及管理人员和民众的环保知识，增强他们的环保意识。在环保设施上，加强移民安置区的环境保护基础设施建设，例如改水改厕、建垃圾池，合理利用土地资源，防止土地资源污染和土壤板结。

结语：我国的水利水电工程移民安置主题经历了从经济安置到社会安置，再到生态安置的过程。移民安置的主题变迁一方面是对不同时期移民安置所要应对的主要任务的回应，另一方面也是对时代精神的响应。在某种程度上，这种变迁正反应了我国改革开放以来，时代主题由“以经济建设为中心”到社会建设，再到生态文明建设的变迁历程。

参考文献：[1] 杨荣华，王迪友，王鄂豫.水利水电工程建设征地移民安置工作的几点思考[J].人民长江，2013，1（2）：112-113.

[2] 刘海，于德万.水利水电工程建设征地移民安置规划相关问题的探讨[J].东北水利水电，2013，3（5）.15-16.

[3] 陈伟，尹讯飞，冯秋生.水利水电工程建设征地移民安置规划基本内容与实例[M].北京：中国水利水电出版社，2011.