贫困地区推进农村金融产品和服务创新存在的难点和建议

近年来，为改进和提升农村金融服务水平，着力缓解农村和农民融资困难的问题，人民银行和各金融机构积极推进金融产品和服务方式创新，取得了一定成效。从国家级贫困县宁蒗的情况来看，为满足民众的融资需求，促进“三农”的发展，金融机构创新推出了农户联保贷款、小额信用贷款、惠农卡贷款、贷免扶补贷款、小额创业担保贷款、林权抵押贷款、农村宅基地抵押贷款、小企业房产抵押贷款等品种，至2012年底，这些创新金融产品贷款余额近2亿元，在一定程度上缓解了民众的融资需求。但由于受各种因素制约，当前农村金融产品和服务方式创新在贫困地区推进过程中仍然存在一些问题。

一、贫困地区农村金融产品和服务创新工作中存在的问题

（一）法律法规制约金融产品的创新

由于贫困地区农民的有效抵押担保物少，而农村金融产品和服务创新的关键点，在于扩大有效抵押担保物权范畴，获得法律支持并具法律效力。但目前，贫困地区结合实际开展的金融产品创新过程中，由于受法律和行政法规的制约，创新工作也存在不少困难。如宁蒗县农村信用社在辖内推出的农村房屋抵押贷款，截至2013年6月30日，贷款余额达2420万元，贷款农户102户，取得了较好的社会效益。但从实践来看，由于受《担保法》和《物权法》中“以房屋抵押时不能将房屋所有权与土地使用权相剥离，农村房屋宅基地属集体土地不能抵押”，“农民只享有宅基地使用权”等相关规定的制约，农村宅基地抵押受限，农房抵押违背“地随房走”原则，实际上造成信用社发放贷款后无法律保障的尴尬境地，导致信贷风险加大，影响了信用社创新的积极性。

（二）保障体系缺位影响农村金融创新发展

从宁蒗的情况来看，担保体系尚不完善，农村资金风险规避和补偿机制不健全。宁蒗是国家级贫困县，财政收入少，2012年一般预算收入仅1.87亿元，保正常运转都每年需中央转移支付19多亿元，无力出资建立相关的担保基金或补偿基金；农民人均纯收入仅3700多元，大多数农户可用于抵、质押的财产有限，担保能力不足；农业保险发展滞后，使得农业生产和农业投资项目缺乏风险分散渠道，基层金融机构对农村金融产品创新的内在创新动力不足。另一方面，农业作为弱质产业，农民作为弱势群体，特别是在贫困地区，农业的投入产出率很低，农民因灾返贫、因病致贫的现象比较突出，农产品遭受自然灾害损失的风险极大，农业保障措施的缺乏，必然影响农村金融创新的发展。

（三）涉农金融机构少导致创新的动力和主体不足

作为国家级贫困县，宁蒗县现有金融机构5家，实际具备信贷能力的机构仅三家，营业网点8个，从业人员130余人，全县15个乡镇仅有5个乡镇有农村信用社，其余10个乡镇没有固定的银行业金融机构及网点。而宁蒗县农村信用社作为唯一在乡镇有网点的金融机构，大量的农村金融服务主要由其提供，其他机构无法与之相比。机构少，意味着竞争压力小，创新的动力不足；机构少，同时创新的主体也少，推出的产品和服务的数量也就相对较少。

（四）“一刀切”的管理体制制约着基层部门创新的积极性

随着商业银行集约化经营战略转移的推进，国有银行与股份制银行对基层分支机构的贷款权限上收到总行、省分行，其经营方式和金融产品基本都由其总行或上级行作出统一规定，基层的主动权极小，相应的责任却很大，权责不对等。作为在宁蒗的政策性银行农业发展银行和国有商业银行农业银行也是这种管理模式，在此情况下，基层机构的金融产品和服务创新的积极性很难调动起来。

（五）配套政策不完善影响创新效能

在农村金融创新过程中，担保物权包括土地承包经营权、林权、牲畜、房产、宅基地等的权属，涉及农业、林业、国土等诸多行业管理部门，涉及评估、工商、公证、司法等契约、合同认定和鉴证机关，大量的协调工作要开展，短期内很难完成，如果没有相关配套的政策法规的支持，没有政府协调有序、运行有效的制度和机制保障，农村物权与融资有效对接是很难实现的。如宁蒗虽属于林业大县，全县森林覆盖率为68.7%，从2008年宁蒗县开展集体林权制度改革以来，林地确权面积已达到598.15万亩。但全县金融机构仅发放过3笔林权抵押贷款共计300万元，其中两笔贷款严格来说不属于真正意义上的林权抵押贷款。从2012年至今，辖内金融机构未发放过新的林权抵押贷款，目前贷款余额为30万元。产生这种状况与相关政策措施不配套不完善有很大关系。

（六）农村金融生态环境欠佳影响创新的投入

农村金融产品的创新需要以较为坚实的社会信用基础及有效的信用保障体系为后盾，而业务创新水平与信用体系建设及信用环境状况密切相关。从宁蒗来看，虽然近几年经过多方努力金融运行环境有了一些好转，但总体的社会信用意识、法制观念、营运环境还有待进一步改善，基于风险控制考虑，辖内的农行、信用社等金融机构在产品创新、服务创新方面的投入上比较审慎。

二、几点建议

（一）建立农村有效抵押担保物的法律安全保障机制

土地承包经营权、农村住房及宅基地，在抵押的有效运用上具有广阔的空间，核心首先是法律支持保障。农村金融产品和服务方式创新，推出具有普遍性和有效性的信贷品种和服务方式是最终目标，但重要的环节还是要解决好政府有关行业管理部门的工作协调和合法保障问题，要在探索建立担保物权属登记、备案、评估、流转、确权等一系列有效机制和法律法规，为创新工作提供法律支持，规避金融信贷风险。

（二）加强协调激发涉农金融机构创新工作的源动力

农村金融机构是农村金融创新的主体，没有他们的积极主动配合，金融创新工作就失去了动力，也无法取得进展。在推进创新工作中，要根据实际情况不断完善相关法规、措施，进一步协调解决地方政府和农村金融机构配合、协作问题，在推动地方政府加大支持力度的同时，进一步激发金融机构的主动性、能动性和创造性，使辖区农村金融机构主动适应经济社会发展对金融的多元化需求，并在风险可控前提下创新跟进产品服务意识。

（三）加强完善农村金融体系建设

贫困地区由于前几年金融改革大量机构撤并、退出，导致农村地区金融机构和营业网点减少，创新主体缺失，民众难以得到有效的金融服务。要推动农村金融产品和服务创新工作的广泛开展，就要努力创造条件，完善贫困地区的金融体系，制定优惠政策积极引进国有商业银行、股份银行、村镇银行等机构进驻设点，鼓励有条件的个人成立小额贷款公司，丰富服务内容，增加服务机构，才能改善创新主体单一，创新动力不足的问题。

（四）制定完善农村金融服务的配套政策

从国家层面要加大支持力度，适当延长贫困地区农村金融机构减免税或调整降低税率政策，以鼓励涉农金融机构的支农投入和金融创新。同时，健全农业保险体系，将农作物自然灾害、农民意外伤害等列入保险责任范围，实行低保险费率或由国家财政补贴保险费，扩大理赔受益面，降低农业风险损失，保障农业贷款安全。另外，作为地方政府应从长远发展考虑，千方百计筹措资金，建立和完善相应的担保基金和风险补偿基金，以提升金融机构创新的信心和贷款投放的积极性。

（五）努力营造良好的金融创新外部环境

农村金融产品与服务方式的创新是一项系统工程，离不开配套政策的支持和外部环境的完善。为此，各银行业金融机构上级行应制定更加灵活的信贷管理、责任考核措施，在落实信贷风险控制责任制的基础上，适当放宽基层银行业机构信贷产品与服务创新权限。同时，要大力发展各类规范化中介组织，切实降低确权、登记、过户等中介服务成本，以有效降低金融产品创新成本。另外，要进一步推进诚实守信意识教育，完善社会信用体系建设，加强法律法规宣传，为农村金融创新营造良好的外部环境。

人民银行宁蒗县支行课题负责人：周继明

成员：夏永春（执笔） 胡文学 何青林