推行基层法制员制度助力安全生产监管发展

作为安监工作第一线的市县两级安监部门，不仅是安监法制工作的重要阵地，也是安监法律、法规、规章的重要执行者。随着人民群众民主法治意识的不断提高，对执法瑕疵或过错执法容忍度越来越低，对执法公正的期待和要求却越来越高。然而，安监部门成立时间短，基层行政执法人员素质参差不齐，依法行政能力有待提升确是不争的事实。笔者认为，在这种复杂、敏感的社会环境下，推行基层法制员制度，对规范执法行为、提高执法公信力颇有益处。

既是履职需要，也是现实需要

设置法制员是基层安监人员和机构依法履职的需要。《国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》([2008]91号)明确规定了“承担国家安全生产综合监督管理责任，依法行使综合监督管理职权……”；《关于印发福建省安全生产监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(闽政办[2010]82号)明确规定了“承担全省安全生产综合监督管理责任……依法查处上述行业生产经营单位中不具备安全生产条件的单位。”

然而，笔者在调研中发现，部分执法人员甚至不清楚自己的权限范围，很难达到《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》的履职要求，为依法履职埋下了隐患。而法制员的设置不仅可以承接从安监总局政策法规司、省局政策法规处的工作任务，而且可以为业务科室及行政执法人员的更好履职提供帮助。

基层安监执法队伍成立时间短、编制少、素质参差不齐、流动性强，这些先天性的缺陷与安监工作的重要性和公众关注度形成强烈反差，严重影响了基层安监队伍在人民群众中的地位和形象。通过行政执法资格考试的强制推动和法制宣传教育的补充，经过坚持不懈的努力，虽然近年来我国安监部门依法行政已经取得了重大进展，但是与形式发展的要求还存在不小差距。有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反应比较强烈；对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济，尤其是在信息沟通渠道不断拓展的今天，很容易激化成群体矛盾，不仅仅影响安全生产工作甚至影响社会稳定。设置法制员能够“关口前移”，监督行政执法行为，预先防范化解部分矛盾，保护行政相对人的合法权益，“要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众”，深入贯彻“一人为本，执政为民”的理念。

循序渐进厚积薄发

基层安监法制员如何设立，直接关系到安监部门基层法制工作能否顺利开展，关系到法制工作能否与时俱进，符合安全生产监管深入进行的需要。本杰明-N?卡多佐在《司法过程的性质》中指出“法律成长本身就是处于不断地妥协、调整的过程中”。因而，承接法律的法制员的设置也应有一个不断成长的过程，尤其是在当前安监人员编制少，人手短缺的情况下。

笔者认为，基层法制员的设立有三种模式可参考：①兼职法制员制度，即在市县两级的执法支队或大队中选择一名政治素质高、业务能力强的执法人员，在通常的业务职责外，附加兼职法制员。这也是县级安监部门普遍采用的一种模式。②职法制员制度，即在局内选择一名法律业务素质高的人员职法制员，其职责就是职协调处理法制业务。③法制科制度，即成立法制科室，人员至少两名以上，门承接国家总局政策法规司、省局政策法规处的各项相关工作。

考虑到法制工作本身固有的特点和规律决定其具有相对的独立性，兼职法制员要同时肩负业务工作和法制工作，不仅任务繁重，难免顾此失彼；而且监督和被监督“合二为一”，作为兼职的法制工作，其监督作用不可避免受到削弱。而职法制员或法制科，查审分离、互相制约，不仅能保证法制员独立开展工作而不受其他因素干扰，也是保证依法行政的需要。“最能评价政府工作好坏的是群众，最能反映政府工作情况的是基层。”作为基层安监工作机制创新突破口，职法制员制度从当前工作难点和突出问题出发，从保护人民群众的切身利益出发，才可能真正做到“以人为本”，不断提高安监部门公信力和执行力，为保障安全生产工作全面稳定好转提供法制保障和群众基础。

然而，目前市县(区)两级安监部门人员编制少，安全生产监管任务繁重，绝大部分人员还是要充实日常监管和执法工作，门设置法制科室，抽调两名执法人员职进行法制工作，缺少操作性。笔者建议，可暂设立一名职法制员，待安全生产综合监管职能到位，基层法制工作经一段时间实践积累一定的经验后再设立法制科。