转型期农民工养老保险制度评析和模式选择

摘要：当前国内已形成了三种类型的农民工养老保险制度：纳入城保型、单独保险型、综合保险型。对三种制度的参与、权益享受、待遇水平等比较之后发现，三种制度各有优劣。农民工养老保险的模式设计应注意民意、经济、技术等的可行性，应按照农民工不同群体的特点和需求分别建立不同层次不同类型的社会养老保险模式。

关键词：农民工养老保险模式；养老金替代率；养老权益

中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2011）05-0021-05

一、现行农民工养老保险制度的比较分析

农民工养老保险制度最早出现在深圳。随后，用工需求量较大的省市如广东、北京、浙江、上海等地也相继出台了相关政策和文件。2009年2月5日，人力资源和社会保障部出台了《农民工参加基本养老保险办法》，表明中央政府正积极考虑建立全国统一的农民工养老保险制度，但是它并未打破城乡分离的二元状态，只能使社会保障制度从二元进一步上升到三元，制度更加碎片化①。目前国内现已形成三种类型的农民工养老保险制度：纳入城保型、单独保险型和综合保险型。

笔者从养老保险制度的设计目的――保障劳动者在退出劳动力市场后能够享受基本的养老保险待遇出发，对制度安排本身进行比较和评价。在农民工参与养老保险制度的过程中，将养老保险制度的三大基本要素――资金筹集、给付条件和给付水平划分为三项制度比较标准： 第一，制度参与的难易度，对低收入的农民工而言，参与一项制度的成本（所需资金）越高，则参与的难度越大。因此通过对缴费额度的比较能衡量农民工参与不同制度安排的难易程度。第二，权益享受的难易度，也称为给付条件的高低度，给付条件越高、要求越多，则农民工养老权益的享受难度越大。第三，待遇水平的高低度，衡量待遇水平高低的有效标准之一就是养老金替代率。三项比较标准需要通过制度安排中的具体制度要素确定（见表1）。

（一）制度参与难易度比较

三种制度安排下，根据缴费基数和比例计算缴费额度（以2009年数据为实例）以及缴费责任划分明晰用人单位和个人的缴费责任。缴费额度和缴费责任的比较如表2所示。

通过比较发现：第一，综合保险型制度安排的整体缴费额度最低，所以参与难度相对最小，其次是纳入城保型，最后是单独保险型。后两者的差别原因是深圳市与北京市相比属于年轻型城市，城镇职工的养老负担较轻，故缴费责任相对较低。第二，个人责任方面，综合保险型制度个人完全不用承担缴费责任，纳入城保型和单独保险型的个人缴费比例相同，因缴费基数不同使得纳入城保型个人缴费额度大于单独保险型。第三，企业责任方面，单独保险型模式下企业缴费责任最重，其次是综合保险型，最低的是纳入城保型。总体看来，单独保险型模式的责任最小，短期内有利于农民工的就业竞争优势和企业的低成本优势，但是长期发展将不利于我国劳动力市场的统一。因此，根据农民工参与三种制度安排的难易程度，由难到易排序为：单独保险型、纳入城保型、综合保险型。

（二）权益享受难易度比较

养老保险制度是权利与义务相结合的制度安排，权利的享受是以履行缴费义务并到达多项给付条件为前提。通过对各要素不同安排造成的影响简单赋值的方法比较各模式下农民工享受养老保险的难易程度。假设一般情况下每个要素对权益享受难度的影响值按照从小到大分别为-1，0和1三个参考值（其中0表示无该要素的规定和要求，则该要素对权益享受的难度不造成影响）。第一，领取年龄的规定。国家制度安排要求男年满60周岁，女年满55周岁，赋予以上规定的影响值为1②，则地方模式根据要求降低影响值相对变小。第二，缴费年限的规定。国家制度安排规定为15年，其影响值为1，若小于15年按照该年数占15年的比例计算影响值，综合型模式要求缴费满1年即可，则影响值为1/15。第三，统筹层次的规定。国家制度安排要求全国统筹，赋予该规定影响值为-1（因为全国统筹下享受养老保险权益的难度最低），地方各模式根据其统筹层次高低赋予不同的值③。第四，转移接续的规定。国家制度安排要求城镇职工可以在全国范围内顺利转移接续养老保险关系，赋予该规定影响值为-1，则相对应的各地方模式的影响值不同④。三种制度安排下各要素的赋值结果如表3所示。

通过赋值比较发现：第一，在新办法出台前后领取年龄和缴费期限固定不变，且三种制度模式下关于领取年龄的规定相同。缴费年限的影响值差别在于综合保险型规定3年内连续缴费满1年既可以领取老年补贴，更能方便农民工享有养老保险权益。第二，总计影响值变动的主要原因在于转移接续和退保规定因为新办法出台而发生实质性变动。在新办法出台前，纳入城保型模式和单独保险型模式影响值相同，因为两者都只能在本省（市）内统筹，无法跨省（市）转移，且都允许农民工退保。新办法出台后，在制度安排上，纳入城保型模式可解决跨省转移的难题，且明确规定不允许退保；而单独保险型模式因为保障的农民工不属于参加城镇职工基本养老保险的农民工范畴，故其影响值暂时无法变动。但是从制度的长远安排来看，因为单独保险型模式在制度安排之初留有与纳入城保型的衔接路径，其转移接续和退保规定有望通过制度的转变得到解决。第三，新办法出台前，综合保险型模式下农民工养老保险权益享受最为容易，原因在于缴费期限的灵活性规定和不需要转移接续、不存在退保问题。新办法出台后，纳入城保型模式下农民工养老保险权益享受最为容易，原因在于阻碍纳入城保型模式推进的转移接续问题得到制度安排的解决。

（三）待遇水平的高低程度比较

衡量待遇水平高低程度既可以从农民工所能领取到的养老金绝对数额角度比较，也可以从各模式下农民工养老金替代率角度比较，后者属于相对标准，更能够反映养老保险待遇水平的客观状况。假设工资增长率为7%，在不同的利率下三种制度安排的农民工养老保险替代率比较如表4所示。

由表4可知，随着利率水平的上升，三种制度模式的替代率呈现稳步上升趋势，其中综合保险模式对利率的依赖性最强。比较可知：第一，无论在何种利率下综合保险型的替代率都远远低于纳入城保型和单独保险型，说明三种制度安排下综合保险型下农民工的养老保险待遇水平最低。第二，纳入城保型的养老金待遇水平最高且稳定，因为农民工参与城镇职工养老保险制度，与城镇职工共享统筹账户，收入再分配的作用通过基础养老金的发放得到彰显。对劳动者而言，退休前收入水平越低，退休后得到的基础养老金相对替代水平就越高，而农民工正是属于城镇职工中的低收入群体。第三，单独保险型的养老金替代率略低于纳入城保型，但是差距不大，原因在于北京市农民工养老保险制度安排下的资金筹集比例比深圳市筹资比例高6个百分点。不同制度安排下农民工养老保险的替代率按照从高到低排序：纳入城保型、单独保险型、综合保险型。

（四）三项标准的综合比较结果

通过上述的详细分析，三项标准的综合比较结果可见表5。

现有的三种制度安排在不同标准下各有优缺点，但是养老保险的制度安排必须从制度的根本目标出发，其目标主要是两个方面：一是养老，二是社会公正。因此制度安排的首要衡量标准是待遇水平的高低――能否保障农民工步入老年阶段的基本生活。在保证养老这一基本目标实现的前提下，对阻碍目标达到的制度安排（参与的难度、给付条件的高度等）进行弥补和修正。

以我国养老保险制度的目标替代率40%为目标，现有的实践模式中，纳入城保型和单独保险型都能达到目标导向，唯有综合保险型模式下养老保障权益实质上处于缺失状态。上文为方便比较替代率的大小，假设三种模式下利率增长相同。实际上综合保险型采取按年发放老年补贴凭证的方法，面临着严峻的货币贬值问题。假设现有1名45岁男性职工，2009年领取到的老年补贴凭证金额为1 656元。假设按照3%的利率且为复利计算，则15年后可以领取的金额为2 580元，而实际上该男性职工15年后能领取的金额仍然为1 656元，此模式下1年金额损失为924元。随着累积年限越长，因为通货膨胀因素的影响，个人的损失越大。这种养老待遇几近缺失的制度安排短期内问题尚不明显，但若不改革将严重损害综合保险型模式下农民工的养老保险权益，造成不同区域农民工退休后生活状况的差异。

二、农民工养老保险的模式选择

给农民工提供养老保险是一种公平的选择，同时也被许多人认为是落实科学发展观、建设和谐社会、解决“三农”问题的重要途径。[1](P45)从理论上讲，一元化的社会养老保险制度不仅管理简便，而且公平。但目前由于我国财力等客观条件的制约，尚不具备建立一元化的社会养老保险制度的条件。企业职工、政府公务员和农民工，显然不能简单地用同一种社会养老保险制度来覆盖；对于农民工群体亦因为其类别不同，同样很难用同一个制度来覆盖。因此，一元化的养老保险制度安排可以作为我国社会基本养老保障制度的未来发展目标，但现阶段将多元化制度安排作为过渡显然是必要的。因为这既能满足不同群体的社会保障需求，减少制度建设的阻力与即期成本，又不会扭曲迈向一元化目标的路径。在此基础上所提出的分类保障农民工养老权益之观点，其最大的特点就在于充分考虑了农民工群体构成复杂性的特点。由于农民工所处城市、行业、企业存在较大差异，农民工的收入状况、家庭结构等方面各不相同，这使得农民工的留城意向、对养老保险的需求状况也存在较大差别，所以采用不同的模式可以满足各种层次的需求。[2](P20-23)

（一）分类保障的可行性分析

1． 民意的可行性。 分类保障农民工的养老保险兼顾了社会发展公平与效率的原则。把长期被排斥于基本保障之外的农民工划入社会保障范围，既缩小了城乡的不平等，又有利于城乡经济的发展。在原来的二元结构下，占全国人口80%的农村人口的社会保险费用仅为全国的11%，而20%的城镇居民却占有89%的社会保险费。农民工福利水平的提高有利于社会的安宁和稳定，能得到绝大多数人的支持。而且，分类保障农民工的养老保险不会直接降低城市人口现有的养老保险水平，亦不会加大城市社会养老保险制度建设的压力，丝毫不影响其改革与发展模式。相反，由于保险覆盖面的加大，反而会使整个养老保险制度的稳定性增强，使之有更强的内部调剂和互补功能。

2． 经济的可行性。 在宏观上，对整个社会来说，不论是城市还是农村，老年人口的赡养负担总是存在的，区别仅在于这种负担是让社会的基本细胞――家庭内部承担，还是由整个社会通过更有效的社会保障制度来负担。显然，我国的整体经济发展到今天，已经能够承担起整个社会的养老重任。

从另一个角度讲，农民工个人永久性账户，让农民工可以随时了解到基本养老金的注入及养老金的增值情况，为农民工社会养老保险制度从自愿性走向强制性奠定了基础。个人账户缴费灵活，关系变更简单明了，充分考虑到了农民工就业流动性大的特点。基本养老金因地方差异和养老保险关系的地区间可转移性实现了一定程度的地域平衡。[3](P12-17)社会统筹制度账户的建立及其过渡中的救济功能体现了社会共济性和国家对公民的保障，普及对农民工的社会关怀，很大程度上实现了社会公平，大大提高了农民工参加社会养老保险制度的兴趣和信心。统账分开有助于资金管理，有助于推进企业缴费和地方统筹的规范化。

3． 技术的可行性。颁发与居民身份证和出生证的号码一致的社会保障号码，以此号码开立公民社会保障账户，由国家统一进行电子化管理，将使社会保障不再成为人才流动的主要障碍。同时，城市与农村数年的社会保障制度改革已培养出了一大批专业人才并建立了很多的社会保障机构，许多地方的县级社会保障管理机构已经实现了信息的电子化管理，并与互联网相连，加之网络技术的迅猛发展，国家及地方政府对电子网络的重视和扶持，都为保障不同类型农民工的养老保险制度提供了可靠的技术基础。[4](P10-11)

（二）分类保障的理论设计

作为庞大的社会边缘群体，农民工社会养老保险制度的建立和完善是一个相当复杂的过程。因此在解决他们的养老保险问题上，应当坚持分类指导的原则，采取对不同群体实施不同措施的政策，尽可能地满足各群体、各类别、各层次的需求，实现资源共享和利益的最大化。

1． 农民工群体的划分。数以亿计的农民工群体成分十分复杂，城镇各行各业中几乎都能看到他们的身影，要做到具体分类，既不可能也无必要。一般可按农民工的就业特点和进城务工时间长短划分为三个基本群体：（1）返乡农民工群体。这部分农民工在城市工作的稳定性差，主要是以农业生产计生或在本村及附近的乡镇企业等地方就业为主，农闲时会到城市打些零工，农忙时返回农村继续从事农业生产。（2）灵活就业农民工群体。这类农民工群体长期生活在城市，在城市居住，在城市谋生，基本上不进行农业劳动。但他们在城市没有固定的工作、收入，往往居无定所，穿梭于各个城市之间寻找就业的机会。（3）城市化农民工群体。这一群体的主要特点是与企业签订有中长期劳动合同，在城市有固定住所、收入稳定、已经城市化或具有城市化倾向。

2． 养老保险制度的分类指导。应根据农民工群体划分，有针对性地为各群体制定适合其特点和需求的社会养老保险方案。[5](P30-116)返乡农民工群体由于在本质上是“离土不离乡”，其主要生活来源依然是通过农业生产获得，因此将他们纳入农村社会养老保险体系比较合理。当前，农村社会养老保险制度已经普遍建立，完全适合这一群体，只要在政策制度上进一步完善和健全，农民是愿意参加农村社会保险的。城市化农民工群体事实上已经是城镇居民的一部分，其本质上已经被城市化，尽管其身份还是农民，但回乡务农的可能性较小，原则上应将这部分群体逐步融入城镇职工养老保险体系。

三、农民工养老保险模式的方案设计

现有的几种农民工养老保险制度模式各有利弊，应通过借鉴各自优势，分别建立和完善不同层次不同类型的农民工社会养老保险模式以保障农民工的基本养老权益。

通过上述对农民工群体的划分，将城市化农民工和返乡农民工分别纳入城市社会养老保险体系和农村社会养老保险体系的建议在理论和实践上均得到了肯定，然而在灵活就业农民工的社会养老保险归属问题上却存在较大争议。政府应当充分考虑这类农民工群体流动性大的特点，尽快制定出全国统一的灵活就业农民工养老保险办法。

1. 在政策制定方面，应出台全国普适的统一的灵活就业型农民工养老保险政策，实现其待遇计发的统一性和可行性，将有利于劳动力资源的合理流动，从而促进再就业。

2. 在征收渠道和缴费标准方面，实行企业、个人共担制，并充分考虑其收入水平低的特点，建立多档次、可选择的养老保险制度，将缴费水平分成高、中、低等档次，供灵活就业者选择。

3. 在养老保险的保障水平方面，考虑到这类农民工群体最终可能回到农村生活，其计发养老金标准可以相对发达农村居民生活水平为参照基点，实施的保障水平应在高于农村生活水平的同时略低于城镇企业职工养老金标准之间浮动。

4. 在制度衔接和养老保险关系接续方面，为鼓励农民工参保，适应农民工自身的特点，应对养老保险转移办法进行改进。参保者异地流动时，不仅要转移个人账户余额，也要转移与本人缴费年限相对应的社会统筹金额。如果农民工前往异地打工，按其在前打工地积累的缴费年限将统筹账户基金中的相应比例转移到新打工地的统筹账户中；如果是返乡，考虑到现行农村养老保险制度的基金筹集模式是完全积累式，即只有个人账户，没有统筹账户，个人的缴费和集体的补助全都进入个人账户，因此在农民工离城返乡时，按其在前打工地积累的缴费年限将统筹账户基金中的相应比例返还到个人账户，然后转移至其所属的农村养老保险体系中，真正为农民工提供灵活性参保、能进能出的畅通渠道。

注释：

①《农民工参加基本养老保险办法》有利于建立全国统一的农民工养老保险制度，也有利于农民工养老保险关系的转移。而且，转移的不仅只有原来个人缴纳的部分，还包括雇主缴纳的部分，消除了地方利益，保护了农民工的利益。但是此办法存在以下不足之处：一是农民工只建立个人账户，不建立统筹账户。从表面上看有利于保护农民工,但是造成的另一个问题是将农民工完全排除在城镇职工基本养老保险制度之外，导致两种制度不可转移。这种思路仍然基于城乡二元分离的理念，基本上排除了农民工转化为市民的可能性。然而，现在的户籍制度正在松动，农民工向城市居民转化的步伐正在加快，设立单独的农民工养老保险制度有悖于城市化的发展规律。二是农民工养老保险制度中，单位缴费比例为12%，远低于雇用城镇企业职工的缴费比例，造成事实上的用工歧视。这一制度的出台所导致的一种结果是:雇主尽可能采用非正规就业方式雇用低成本农民工，这等于给城镇居民就业树立壁垒，并进一步导致城镇失业率上升，甚至加剧城乡对立。参见杨立雄主编：《养老保险案例》，北京:中国劳动社会保障出版社，2009年出版，第46-47页。

②三种制度安排的领取年龄同国家制度安排规定的相同，故赋值均为1。

{3}转移接续要素因为统筹层次都属于直辖市内部统筹，且个人账户都可以一次性领取，故转移接续在此主要指跨省市的统筹账户转移接续。“纳入城保型”和“单独保险型”实质上农民工统筹账户无法转移，故赋值1。基于2010年开始实行的新办法，在制度安排上解决农民工养老保险跨省转移接续的，故赋值-1。“综合保险型”模式不涉及转移接续的问题，故影响值为0。

{4}“纳入城保型”和“单独保险型”模式都允许农民工退保，故均赋值1。“综合保险型”不涉及退保问题，故影响值为0。

{5}“单独保险”模式和“综合保险”模式的数据来源于展凯、申曙光《京沪农民工养老保险政策及其对广东省的启示》（载《国际经贸探索》，2008年第10期）；“纳入城保”模式的养老金替代率则是根据深圳市企业养老保险条例规定的计发办法计算得出，假设前提保持与《京沪农民工养老保险政策及其对广东省的启示》一文的假设一致。

参考文献：

［1］安增龙.中国农村社会养老保险制度研究［M］.北京：中国农业出版社，2006.

［2］华迎放.农民工社会保障模式选择［J］.中国劳动，2005，（5）.

［3］桂世勋.中国城市农民工养老保险的探索及建议［J］.华东师范大学学报（哲学社会科学版），2005，（5）.

［4］卢海元.建设有中国特色的弹性社会养老保险制度［J］.中国劳动，2005，（9）.

［5］郑功成，黄黎若莲.中国农民工问题与社会保护［M］.北京：人民出版社，2007.

System Analysis and Pattern Choice of Rural Migrant Workers' Old-age Insurance in the Transition Period

Teng Shanshan, Yang Zhiqiang

（Department of Sociology, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China）

Abstract: Currently, the domestic has formed three types of rural migrant workers endowment insurance system: the type of be involved into the city, single insurance type, and comprehensive insurance type. After comparing the three system participation, rights and interests enjoy, salary standard etc, we found that three system each have pros and cons. The design of migrant workers endowment insurance pattern should pay attention to polls, economy and technology, establish different levels and different types' social endowment insurance mode in accordance with the characteristics and needs of different groups of migrant workers.

Key words: rural migrant workers' old-age insurance; pension substitution rate; endowment equity