逐步瓦解由管制形成的利益集团

解决利益集团问题,让其“突然死亡”是不太现实的。唯一的可能是要通过体制机制的改革,使利益集团的利益不再继续膨胀,然后再逐步稀释

计划经济时期,尽管中国经济整体是管制的,但当时的分配制度决定了不可能形成行业的利益集团(下简称“利益集团”。需要指出的是,除了行业的利益集团,还有其他意义上的利益集团,但本文并不涉及)。在市场经济条件下,任何管制都有可能形成利益集团。因此,在市场经济条件下,尽可能减少管制,或加强对管制的治理,就显得十分重要。

由管制形成利益集团

据人力资源和社会保障部统计,目前,电力、电信、金融、保险、烟草等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2-3倍,如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异,实际收入差距可能在5-10倍之间。显然,上述行业都是存在管制的行业。这一倍数表明,这些行业,准确地说,这些行业的高管们是由管制形成了利益集团。

我们知道,上述行业都具有自然垄断或行政垄断倾向,出现由管制形成的利益集团,是不难理解的,人们对此也都比较了解。然而,在那些原本竞争性很强的行业,如出租车行业,因为牌照管制,照样形成利益集团,其问题的严重性丝毫不亚于上述垄断性行业。目前,上海的六大出租车公司,就是一个很典型的,由出租车牌照管制形成的利益集团。它们与出租车司机之间存在比较严重的利益摩擦。

我在《由“份钱”想到让利于民》、《出租车行业经营模式的选择》两篇关于出租车行业的短文中,已经回答了这个利益集团是怎样形成的。这里简要地归纳一下。

首先,无论出租车公司以什么价格获得牌照,即便政府以零价格将牌照分配给公司,公司在将含牌照的车辆付之营运时,都有一个价格加成,(这个价格加成也许是隐性的,即被隐藏在管理费中)也就是说,每位司机承担的牌照经营许可费是高于公司获得牌照的价格的。这个高于部分就是来自牌照管制的“租金”。这是该利益集团形成的物质基础。

其次,目前的问题是,靠牌照的价格加成和管理费生存的国有出租车公司,尤其是这些公司的高管,成为一个与出租车驾驶员利益对立的利益集团,他们的薪酬基本来自驾驶员上交的牌照的价格加成和管理费。我们到底有多少理由,让这个具有寄生性的利益集团存在下去?再次,出租车行业经营模式改革的主要目的,就是为了调整这个利益集团的利益。否则,居高不下的“份钱”,以及“黑车”的问题就无法解决。

瓦解管制的体制基础

利益集团问题和银行坏账问题一样,对已经形成的存量,要么让它突然死亡,就像我们的四大国有商业银行上市时,将原有坏账由国家一次性买单;要么靠以后各期的增量(流量)来改善存量。舍此,好像没有什么别的办法。不过,解决利益集团问题,让其“突然死亡”是不太现实的。唯一的可能是要通过体制机制的改革,使利益集团的利益不再继续膨胀,然后再逐步稀释。这个过程的确是很长的,但如果不认识到这一点,不进行体制机制的深入改革,利益集团的问题根本无法解决。

这里,体制机制改革的首要任务,就是放松或解除管制。具体到出租车行业,就是解决牌照的“入市”问题。我认为,比较好的办法是形成牌照的一级市场和二级市场,在一级市场通过拍卖,将牌照直接卖给自然人,他们既可以作为投资,也可以因为经营购买牌照;然后,牌照可以在二级市场上自由交易和转让;政府则通过牌照的数量调节,以调节价格。一旦这个问题解决了,政府只要通过制定行业管理条例,以规范出租车司机的行为;出租车司机则可以选择挂靠公司经营,还是挂靠行业组织经营。在这种情况下,公司和行业组织都不可能形成利益集团,它们靠提供服务,或某种规模收益,如集中购买保险,获得它们的正当利益。

问题讨论到这里,人们可能会问,现在这些出租车公司怎么办?尤其是它们的高管人员怎么办?可以说,这么多年来,出租车行业经营管理模式改革所遇到的障碍,就集中于此。

尽管我们可以说,如果出租车行业的经营模式改革了,这些高管们该到哪去到哪去,该干什么干什么,但问题不会如此简单。公司高管们会以公司员工的名义发出声音,出租车公司不要了,这些员工怎么办?实际上,这是两个不同的问题,就像高速公路不收费是一回事,安置收费的员工是另一回事一样,你不能说要养收费的员工,就一直不取消公路收费。而且,出租车公司的员工和出租车司机相比,高速公路收费站的员工和广大过路人相比,都是小众和大众的关系。

这就从一个行业折射出中国改革所面临的一个问题:当利益集团的利益与普罗大众的利益遇到冲突时,改革和相关的政策调整应倒向哪一边?这么简单的问题有时为什么不好回答,就在于利益集团的力量太过强大了。

还要强调的是,出租车公司和公路收费站的一般员工并不是最大的利益受惠者,而且,他们通过自己的努力,一般都可以获得和现在收入大致相当的工作。关键的问题是出租车公司和高速公路公司的高管们,他们来自管制的超额利益如何调整。当然,靠他们自觉革命是没有什么指望的,唯有瓦解这些管制的体制基础,才能使问题得以改善或解决。

必须重视“还利于民”

类似的问题在中国未来的改革中会比较多地遇到,因此,关于出租车行业经营模式的讨论有举一反三的意义。这些改革的基本指导思想一定是“让利于民”,更直白地说,是“还利于民”。出租车司机、高速公路的过路人,就是这里的“民”。由此逐步缓解、乃至解决中国经济生活中那些靠管制、靠特权过日子的利益集团的问题。

中国社会目前的收入分配差距,和消费率偏低等问题,均和利益集团密切相关。任何一位理性的中国人都会认识到这一点,也都会认识到解决这一问题的迫切性和重要性。