“新农保”与“城居保”合并实施带来的深层思考

2014年2月21日，国务院颁发了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发2014年8号文），决定正式将新型农村社会养老保险（下称“新农保”）和城镇居民社会养老保险（下称“城居保”）合并实施，建立统一的城乡居民养老保险制度。很显然，8号文关于建立统一的城乡居民养老保险的决定意义重大，它是具体落实十八届三中全会通过的《决定》关于“整合城乡居民基本养老保险制度”精神的具体体现，是进一步推进2010年10月通过的《社会保险法》做出的“可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施”的具体举措，是统筹城乡社保制度迈出的第一步，是为积极推进新型城镇化铺垫的一个重要条件。

但是，随着新型城镇化的不断推进和社会保障改革顶层设计的实际要求，建立城乡居民社会养老保险也暴露一些问题，应尽快采取措施，完善制度设计。“新农保”和“城居保”在合二为一时，应注意这样4个问题。

第一，个人账户应再定位。合并之后，城乡居民养老保险制度的个人账户养老金运行模式基本上是模仿“城职保”的个人账户制度，其发放标准是账户储存额除以139，由此成为一个定额式养老金，储存额发放完毕之后由地方政府负责继续发放，一直到参保人死亡；如果参保人员提前死亡，除政府补贴外，个人账户中的资金余额可依法继承，剩余的政府补贴用于继续支付其他参保人的养老金。中国养老保险（包括“城职保”、“新农保”、“城居保”和现在的城乡居民养老保险）个人账户的这个“保输不保赢”的设计特征注定不能维持账户基金的自我平衡，账户基金必将处于不可持续状态。十八届三中全会《决定》指出要“完善个人账户制度”和“坚持精算平衡原则”。这意味着，“城职保”的个人账户制度可能将有较大调整。鉴于此，城乡居民养老的个人账户制度设计原则和理念也应与“城职保”改革保持同步为宜，这样，既有利于提高居民制度的财务可持续性，也有利于居民制度与职工“城职保”之间的衔接。

第二，一步到位实现全国统筹。虽然城乡居民养老保险制度建立只有两年，但基金规模增长迅速，截至2013年底已达2800亿元，在银行存款利息低于CPI增长率的情况下，基金贬值风险逐年增大。虽然基金统筹管理层次低下，但目前还未形成地方利益，应一步到位，实现全国统筹，建立统一的基金投资管理体制，实现多元化投资，旨在提高收益率和制度的支付能力。《社会保险法》规定，“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。否则，统筹层次难以提高，投资体制就难以建立。

第三，事权与财权应统一。养老保险制度的事权财权均应统一起来归中央政府，这是城乡居民制度建立全国统筹和实行制度统一的前提条件。地方财政对城乡居民养老保险有一定的投入，将来则很难实现全国统筹层次。包括“城职保”在内，中国基本养老保险多年来始终存在诸多问题，其症结之一就在于其事权和财权的分离和不匹配。

第四，长期转移支付规模应有测算。与“城职保”不同，城乡居民养老保险制度与其说是保险制度，不如说是救助制度，保险因素较少，中央财政和地方财政几乎完露在人口老龄化面前。应根据人口结构的发展趋势，对未来几十年财政转移支付规模做一个模拟测算，对中央财政包袱和地方债务压力做到胸中有数。

三中全会通过的《决定》是社保制度发展史上的一个里程碑。对处于转型关键时期的社保制度，中央政府应加大“政策供给”的力度，尽量防止“政策真空”的出现，尤其是“城职保”的改革蓝图应尽快出台，以便为城乡居民养老保险等制度改革确定坐标。

（作者为中国社科院世界社保研究中心主任）