关于基层国土资源所建设情况的调查思考

前言：本文以莒县为例，对基层国土资源所建设情况进行了详细的调查，对基层所建设中存在的问题进行了分析和研究，指出基层国土资源所建设中存在的问题，并对解决这些问题提出了有针对性的建议。

莒县位于鲁东南，现有人口110万，乡镇（街道）20处，行政村1260个。下设乡镇（街道）基层国土资源所20处，工作人员305人。近年来，莒县以科学发展观统领全局，完善体制，提高素质，紧密结合实际，不断加强基层国土资源所建设，成效显著，全县国土资源管理工作逐渐步入法制化、规范化管理轨道。

1.基层国土资源所建设情况及取得的成效

一是基层所硬件建设工作成效明显。2006年以来，莒县从两个年度的政府土地收益中拨出20%，专项用于乡镇（街道）国土资源所基础设施建设。先后建起19处国土资源所新办公楼。目前，已经全部顺利投入使用。基层所建筑面积均为780平方米，每所投资额100万元左右，全部达到了“八个一标准”，即：独立的办公楼、便民服务大厅、学习阅览室、职工食堂、职工宿舍、健身娱乐室、菜园地、洗浴房等等，专门设立了室、档案室。既有利于国土资源系统的执法办公，又满足了广大干部职工的工作、生活需要。在此基础上，县政府为2处基层所配置了2辆执法办公用车，购置了微机、照像机及测绘器材等办公用具，大大提高了基层所执法效率和水平。

二是基层所“素质工程”建设成果显著。针对基层所执法人员素质参差不齐的现状，莒县举办了基层所党风廉政建设暨 “规范化建设年”集中学习周活动。活动期间，先后邀请县委党校教授、县人民检察院领导、县纪委的领导、市局的领导举办了执法监察、党风廉政建设方面的讲座，全体干部职工全部参加了学习培训，并撰写了学习笔记和心得体会，进一步提高了人员素质，增强了执法水平和服务质量。同时制定了《莒县国土资源局乡镇所建设2010-2015年学习规划》，印发了专门的培训教材《莒县国土资源应知应会》，利用每周周六，由科室负责人轮流上台讲课，集中时间对乡镇国土资源所工作人员进行培训，截止目前，已分别组织培训班23个，收到了明显成效。

三是基层所执法长效机制建设进步较大。为了加强基层所执法制度化建设，莒县组织专门班子对国土资源管理工作的各个环节进行了全面梳理，修订、完善并出台了《莒县国土资源局工作规范》，共分为行政管理、行风建设、考核、党建、业务工作制度、业务工作规程等6大类内容82项，涵盖了国土资源管理工作的方方面面，使基层所里的每一个办事程序和办事环节都有明确而细致的规定，进一步提高了基层所行政效能，达到了“管理规范化，工作程序化”的目的。

2.基层国土资源所建设中存在的问题

一是群体性案件尤其是宅基地违法，给基层所执法带来较大困难。近年来，少数村民在利益等因素驱使下，违法占用土地和乱圈乱占、抢占宅基地现象屡禁不止。基层所制止、实施调查取证和违法占地建筑时，往往面对的是一个相对庞大的违法群体，形成了法不责众的困难局面，影响了土地执法的权威。

二是受人员素质和执法经费的影响，基层所执法时常陷入困境。不少基层所由于人员编制少，执法经费不足，无统一着装，对乡镇党委、政府的依赖性较强。同时，由于受历史影响，不少基层执法人员素质较低，对法律法规学习不深、掌握不透，而且缺少必要的专业知识。在处理案件时定性不准，适用法律不当，或者处罚程序不合法，越权处罚，一定程度上损害了执法队伍的形象。

三是土地行政执法程序复杂，有时存在查处不到位现象。作为基层所在立案查处既成事实的违法占地时没有强制执行权，即使移送法院，也常常因种种原因难以执行到位，造成基层所面对违法占地行为常常束手无策。另外国土资源违法行为不断呈现出新问题、新特点，由于没有相应的配套政策及明确的处罚措施，一些违法用地行为往往受不到法律的制裁。

四是行政干预、暴力抗法等现象时有发生。一方面国土资源执法尤其是土地执法是全方位、多层次的社会管理工程，涉及社会各领域、各层次，不但要求与司法机关密切配合，而且要求与行政机关的相互配合和协调等等，造成土地执法机关调查难、处理难、执行更难。另一方面在基层国土资源违法行为调查取证工作中，当事人往往不配合调查，而基层所缺乏强有力的强制手段。在查处案件时，基层执法监察人员的人身安全经常受到威胁。

3.新形势下基层国土资源所建设的对策和建议

一是加强人员和物质保障，提高执法水平和效率。人、财、物是基层所执法中影响执法的重要因素。首先，对于配备执法车辆、电脑、摄像机、数码相机等现代化高科技的执法办案装备，应由省厅明确统一配置，确保高效、快速、准确的查处违法行为。第二，加强基层执法人员理论基础知识教育，树立执法为民的“公仆”意识。第三，结合经济发展要求，实行多层次、多渠道、多形式的培训，打造一支纪律严明、业务过硬、执法公正的基层执法队伍。

二是深化监察体制，实行省以下执法监察人员统一管理。目前，国土资源管理体制虽然进行了改革，但这次体制改革不到位，人员编制和经费仍属于地方管理，在执法过程中，放不开手脚，不敢碰硬，导致执法常处于被动状态。建议实行省以下执法监察机构的人、财、物、事等都由省国土资源监察总队统一收编、统一管理，完善执法监察体制。

三是适当提高基层所的待遇，确保执法人员的相对稳定。建议由省厅和财政厅联合下文，制定具体标准，落实国土资源执法人员津贴，明确津贴具体标准，使国土资源执法监察这一高风险工作得到社会的认可。同时由财政拨出专项经费，为执法监察人员购买一份意外伤害保险或平安保险，解除执法人员的后顾之忧。在干部任用上，对于成绩突出的执法人员优先考虑，保证执法人员的相对稳定，确保执法人员的专业化。

四是建立部门联合执法机制。林业、税务、海关等部门早就引入公安机制，使这些部门的行政执法力度大大的加强，执法方式更加丰富。事实上，新形势下的国土资源执法监察工作无论在案件数量，还是对抗性上，都不亚于这些部门。现阶段，公安部门介入对有效制止毁坏耕地、违法用地、非法采矿等行为，起着不可替代的作用。同时，与监察部门联合执法，可以对党员干部特别是领导干部起着一定的制约作用。

五是加强对基层所动态巡查工作的督导。建议建立“三级”动态巡查区，即：把基本农田保护区、城镇规划区和主干线沿途列为一级巡查区，落实每7天动态巡查一次；把城郊结合部、乡村道路两侧列为二级巡查区，落实每10天动态巡查一次；把边、偏远区域列为三级巡查区，落实每15天动态巡查一次。同时，还定期不定期对“三级”动态区域进行交叉巡查，完善动态巡查登记制度。对每次巡查发现的情况做到及时制止、处理，并登记在案。

六是健全基层所动态巡查管理长效机制。实行“节假日不休”制度。长假期和重大节假日，往往是土地矿产违法行为的高发时间段，基层所应把节假日与平时动态巡查相结合，实行轮流值班动态巡查制度；土地矿产动态巡查，实行所长负责制和职工责任追究制。实行管理辖区分片负责制，落实专人负责，同时县、乡镇（街道）政府把土地矿产动态巡查工作纳入年度目标考核，实行“谁巡查不力、谁负责；谁管理不善、谁买单”的责任追究制度，从而加大执法人员的工作责任心和使命感。

作者简介：

翟文丽（1973.5--），女，山东莒县人，助理工程师，现供职于山东省莒县国土资源局，主要从事国土资源管理工作。

（作者单位：山东省莒县国土资源局；山东 日照 276500）