借鉴国外经验少走弯路

城镇化与工业化相伴，在发达国家已有200多年历史，成为其现代化的基本内容和重要标志。第二次世界大战后，一些发展中国家奋起直追，形成了多样的城镇化模式和路径。然而，从历史经验来看，城镇化并不是人口越集中越好、城区规模越大越好，这是一些发达国家在饱受“城市病”折磨后得出的经验。以德国为例，现有8200多万人口中，70%分布在10万人口以下的城市，产业政策也以中小城市和小城镇为重点进行谋划，不少跨国公司、著名学校就位于小城镇内。

我国的城镇化不能照搬他国的模式，要取其精华弃其糟粕，在借鉴别人的成功经验的同时自己摸索学习，避免走别人走过的弯路。国内一些城市缺乏约束性规划，仅靠摊大饼式的无策略、无谋划、无智慧发展，绝对不能代表城镇化的未来。

欧洲树立“以人为本”理念

中国社会科学院欧洲研究所研究员田德文认为，历史上欧洲国家的城镇化与工业化是同步推进的，共同构成现代化基本内容。1851年，英国城市人口超过全国总人口的50%，成为世界上第一个实现城镇化的国家，从1760年产业革命算起，用了整整90年时间。德国的城镇化和工业化，是在德意志帝国崛起后完成的，在国家权威的推动下，从1871年～1910年，德国用了不到40年的时间，就彻底实现了工业化与城镇化。相比之下，法国的城镇化进展较为缓慢，这与农业在其国民经济中的比重较高有直接关系。综上所述，欧洲国家城镇化带给我国3点启示：首先是加强管理和服务。20世纪以前，由于人口迅速膨胀、失业与贫困问题严重，多数欧洲城市存在住房短缺、疾病蔓延、犯罪率高和贫民聚居等社会问题。直到政府全面介入城市管理和公共服务，这些社会问题才得以有效缓解。这表明发展城镇化，意味着政府职能的扩大与转变，城市管理与公共服务将成为政府日常行政的主要内容。特别要避免走欧洲城镇化早期“先出问题再治理”的老路，才能大大减少城镇化进程中遭遇的尖锐社会问题的冲击。其次是法律先行。城镇化是复杂的利益重新布局、分配和创造过程，因而只有加强法制建设，将城镇化纳入法治轨道，鼓励利益相关者积极参与决策和实践，才能确保城镇化的顺利推进。欧洲国家在城镇化过程中，普遍重视法律先行的原则，如早在1866年，英国就通过了《环境卫生法》，为政府治理城市环境卫生提供法律依据。此后，英国制定了一系列与城市公共卫生、治安管理、贫民救济有关的法律，使政府的城市管理与公共服务工作有法可依。德国城镇化早期面临严重的住房短缺问题，为此德国政府建立了市民广泛参与的住宅建设制度，规定政府制定的城市规划和建筑方案，须交由全体市民讨论修改，然后在警察局备案，房地产开发商的建设方案，也要审查符合规划后才能动工。再次是因地制宜，形式多样。欧洲各国的城镇化模式，是由特定的政治、经济、文化因素所决定，因而出现了很大的差异。从根本上说，城镇化的动力来源于工业化，但历史和政治因素对城镇化进程的影响也不可低估。在英国工业化过程中，政府对工业布局不加行政干预，这使英国的城市发展更多围绕工矿区展开，新兴工业城市一般有比较便捷的运河、港口、铁路等交通优势。而法国小农经济势力较强，工业化进展较慢，工厂主要集中在巴黎、里昂、波尔多和马赛等传统政治中心的城市周围。可见，法国的城镇化主要通过这些城市的扩张来实现，因此小城镇直到二战之后才有所发展。德国的城镇化模式则与英法又有差距，德意志帝国建立之前，德国是由38个各自为政的小邦国组成。由于这些邦国都有各自的政治、经济中心城市，这令德国的城镇化建设可以比较均匀的在全国铺开，布局较为合理。所以通过深入分析，任何国家的城镇化都不是在一张白纸上凭空进行，政府应该恰当的因势利导，综合考虑经济规律和其他因素影响，致力于推动城镇布局的合理化。

从欧洲历史经验看，城镇化可以成为国家发展过程中的重要经济增长点，而通过城镇化推动经济发展，政府必须要树立“以人为本“的城市管理和公共服务理念，建立、健全现代社会保障和公共服务体系。这是维持劳动力再生产的根本因素，并可以创造大量就业机会，显著提高社会整体的经济效益。

中国社会科学院拉丁美洲（以下统称拉美）研究所所长郑秉文认为，拉美城镇化具有明显的赶超特点。第二次世界大战以来，拉丁美洲和加勒比地区是全世界城镇化速度最快的地区。例如，1950年世界各地城镇化率（城镇居住人口占总人口的比重）的排名情况是北美第一（63.9%）、大洋洲第二（62.0%）、欧洲第三（51.3%）、拉美第四（41.4%）、亚洲第五（16.3%）、非洲第六（14.4%），当时世界平均水平为28.8%。在其后的半个多世纪里，拉美城镇化进程明显提速，1990年超过欧洲，1991年又超过大洋洲。到2010年，拉美城镇化率高达79.6%，仅次于北美的80.7%，位居世界第二，远高于欧洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亚洲的39.8%和非洲的37.9%。

从人口变化来看，拉美人口增长率居高不下，尤其二战以来，一直是世界上人口增长率数一数二的地区。人口规模呈爆炸式增长，令1950年拉美总人口数达到1.7亿，2010年膨胀至5.9亿，人口集中度颇高。2010年，阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚和墨西哥5国人口，占拉美总人口的比重达到57.6%，总数高达3.4亿。

从拉美各国的城镇化水平看，有些国家的城镇化率甚至远高于同期的欧美国家。2010年，拉美国家中城镇化率超过美国（82.3%）的有5个，城镇化率在70%～80%的有5个。上述10个国家的人口之和，超过拉美总人口的50%以上。换言之，拉美地区一半以上的人口，居住在城镇化率远高于欧洲或美国的国家。有的国家，比如巴西，城镇化的“赶超”特点尤为明显，甚至用“失控”来形容也不过分，这种过度赶超的现象，成为出现一系列社会问题和城市病的根源。

拉美城镇化的赶超特点，带有一种罕见的“过度城镇化”现象。一般来说，城镇化率与工业化率（工业增加值占国内生产总值的比重）的比值，被视为衡量城镇化程度是否合适的一个标尺。在过去的100年里，拉美城镇化进程出现过度超前的现象，导致城镇化与工业化严重失衡。2009年，全球城镇化率首次超过50%，但早在半个世纪以前的1961年，拉美城镇化率就已超过50%。据有关研究统计，1999年世界平均城镇化率是46%，人均国内生产总值是5165美元，城镇化与工业化的比值是1.48；而拉美平均城镇化率则高达75%，人均国内生产总值是4039美元，城镇化与工业化的比值高达2.50。数据说明，现在拉美城镇人口的数量，大大超过工业化所能吸纳的程度，处于一种失衡状态。

“过度城镇化”对拉美经济社会产生了负面影响。多年来，很多学者将“过度城镇化”带来的社会问题称为“拉美陷阱”或“拉美化”。一方面，在拉美的经济增长中，城镇的贡献率大约是50%；另一方面，“过度城镇化”不可避免地导致该地区出现严重社会问题，诸如收入分配严重不公和两极分化、贫困发生率和失业率居高不下、住房紧张与贫民窟问题突出、医疗和教育资源不足等。这些社会问题在不同程度上反作用于经济政策和经济增长，带来巨大的消极影响，成为国际上“中等收入陷阱”的典型案例。

中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯认为，东亚是当今世界经济中最具活力的地区之一。从1950年到2011年，东亚地区城镇化率由17.8%迅速提高到55.6%，平均每年提高0.62个百分点。而同期世界城镇化率年均提高幅度仅为0.37个百分点。由于发展阶段和条件不同，东亚国家城镇化模式和特点存在较大差异，其中较最有特色的是日本和韩国模式。

日本属于高度集中型城镇化。二战后，日本依靠工业化，迅速迈入高速城镇化。2011年，日本城镇化率已达91.3%。由于国土狭窄、人口密集、开发空间有限，日本采取了高度集中型城镇化模式，对少数几个都市圈实行优先集中开发。战后，日本的人口、产业和城镇高度集中在东京、大阪和名古屋3大都市圈，这3大都市圈的面积仅占日本国土面积的14.4%，但人口和国内生产总值占全国的50%以上。尤其是首都东京，现已集聚3722万人口，占全国总人口的29.4%。这种高度集中型城镇化模式，加快了日本工业化的进程，有力地支撑了战后日本经济的高速增长，但也带来经济过密与过疏的矛盾。一方面，大都市地区急剧膨胀，住房紧张、地价高昂、交通拥挤、远距离通勤和生活环境恶化；另一方面，在农村和边缘地区，空心化、高度老龄化、劳动力不足、新娘短缺等问题突出，出现了一批老龄人口超过村庄总人口50%的“极限村落”。

针对这些问题，日本投入巨资加强都市圈交通体系建设，以及环境综合治理，大规模发展卫星城市，积极引导人口、产业和功能疏散，使得都市圈环境与紧密交通状况明显改善。但这也有利有弊，交通状况的改善又增强了对人口的吸纳能力，加剧了都市圈内工作地与居住地的分离，导致通勤成本和房价不断攀升，甚至连带引起物价的上涨。

韩国是大城市主导型的城镇化。与日本相似，韩国也是依靠工业化驱动快速地实现城镇化的范例。速度快是二战后韩国城镇化的重要特点。从1965年到1990年，韩国城镇化率从32.4%迅速提高到73.8%，仅用20多年时间就完成了美国近90年才走完的城镇化历程。之后，韩国进入高度城镇化时期，逐步形成都市圈、城市群和城市带。到2011年，韩国城镇化率达到83.2%，高于较发达地区的平均水平。

为了追赶发达国家，韩国长期奉行“工业为主、大企业为主、大城市为主”的政策，依托工业化优先发展大城市，依托既有城市集中布局工业，致使人口和产业向少数大城市高度集聚。目前，韩国城市人口近60%集中在8个百万人口以上的大城市，特别是以首尔为核心的首都圈，国土面积仅占全国的12%，却集中了韩国近一半的人口、近六成的制造业，以及超过七成的国内生产总值。这种以首都圈为核心、大城市主导型的城镇化，适应了韩国二战后的追赶战略，有利于迅速提升国际竞争力，充分发挥集聚经济效应，但也加剧了地区间的发展不均衡。有鉴于此，韩国先后编制了4次国土综合规划方案，以及2次首都圈整备计划，同时还制定、实施了新都市计划与地方都市圈战略，积极引导人口、产业和机构的扩散，对缓解首都圈过度集聚起到重要的疏导作用。