原子能法缺位的后辐射时代

在一个行业发展之初，就应该有一部基本法来对其进行规范和指导；现在我国还没有这样一部原子能法，这在某种程度上制约了核事业管理体制的明确以及核设施安全监管的有效性

“核能有些像马戏团里的猛兽，听话时让人感到其乐无穷，而一旦失控，后果不堪设想。”瑞典核物理学家帕克金森形象地比喻道。

3月30日，继东京电力公司宣布福岛第一核电站1-4号机组将被废弃之后，日本内阁官房长官枝野幸男表示，待状况稳定后，5号机组和6号机组也将废弃。

被日本官方定为5级的福岛核泄露事故的影响正在逐渐波及全球其他地区。更重要的是，正如美国《纽约时报》所写，福岛事故很可能将重新改写整个核电图景：核泄漏、核辐射、核安全、核恐慌……关于核的讨论热潮，如同被快中子击中的反应堆，开始了一连串的连锁反应。或许，在后核辐射时代，人们需要走的路更长。

当我们谈论“核”时，我们究竟在谈些什么

在电影《辛普森的一家》中，主人公辛普森便是一位核安全检查员。这位世界上最著名的核安全检查员曾说：“仁慈而万能的上帝，感谢你赐予我们核能――世界上最清洁的能源，仅次于太阳能。当然了，太阳能只是那些自以为是的家伙痴人说梦罢了。”

1954年6月27日，苏联在奥布宁斯克建成世界第一座电功率5MW试验电厂，这标志着核能正式进入公众的视线。而在57年后的今天，对大多数人来说，核能仍然蒙着神秘的面纱。那么，到底什么是核能？核辐射是怎么产生的？

实际上，核能就是原子能的俗称，二者在科学范畴是同一的，是指核反应或核跃迁时释放的能量。核能主要通过三种核反应之一进行释放，即核裂变（打开原子核的结合力）、核聚变（原子的粒子熔合在一起）、核衰变（自然的慢得多的裂变形式）。

核能是地球上储量最丰富的能源，可开发的核燃料能源提供的能量是矿石燃料的十几万倍。作为缓和世界能源危机的一种经济有效的措施，核能有许多优点。

而相对于火电站，核电站的优势更加明显。一座功率为100万千瓦的大型烧煤电站，每年需原煤300－400万吨，运这些煤需要2760列火车，还要运走4000万吨灰渣；而同功率的压水堆核电站，一年仅消耗铀含量为3％的低浓缩铀燃料28吨。如果掌握了核聚变反应技术，使用海水作燃料，则人类再也不必为能源问题烦恼了。

“很多人谈核色变，实际上，核电基本上可以说是‘零排放’能源，它不像火力发电一样排放二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等污染物，后者不仅直接危害人体健康和农作物生长，还导致酸雨和温室效应，破坏生态平衡。”对于福岛核事故引发的核恐慌，在一家核电公司工作的工程师陈云说，“现在的中国不可能放弃核电。放弃核电，我们能找什么能源代替？回到化石能源？那是不可能的。”

人们对于核能的恐慌其实更多是源于“辐射”问题。所谓核辐射，是指放射性物质以波或微粒形式发射出的一种能量。“人生活在地球上，从未出生起就在接受辐射了。只要辐射不超过一定值，对人体是无害的。”陈云说。

实际上，核辐射存在于所有物质之中，人的一生无时无刻不在接受辐射的照射，宇宙射线、宇生放射性核素等天然辐射对人类的平均年有效剂量是2.4mSv/年。此外，人类的很多活动也都离不开辐射，例如，人们摄入空气、食物、饮用水，乘飞机旅行，抽烟，进行X光检查等等，这些领域都会受到核辐射。

而人类如果要完全脱离核能的辐射，恐怕首先我们必须要撤离地球、寻找一个完全不产生核反应的新行星，因为太阳发出光和热的原理正是核聚变。此外，我们恐怕还要同时放弃食品保鲜、消毒杀菌、无损探伤、物件在线检测、医学诊断及治疗……X光和CT设备都要从医院挪出，在地铁和机场我们要回到用狗鼻子检测行李的时代了――如果X光行李检测仪被禁止使用的话。

核电站遍地开花的隐忧

“我国核电站采用的都是压水堆技术，比福岛的沸水堆技术先进，出现事故的概率是百万分之一。”这些话，自福岛核事故发生以来，中国广东核电集团有限公司（以下简称中广核）办公厅的娄云已对打电话来询问的人说过无数遍了。

中国的核能发展已有40多年。1964年10月16日，罗布泊上空升起了第一颗原子弹爆炸的蘑菇云，这标志着我国自主建设核工业的开始。在随后的几十年间，中国核能的发展一直体现为核弹头的增长。进入二十世纪八十年代以后，中国的核事业开始部分转向民用，尝试发展核电。

1991年，历经四年的设计选址、六年的建设施工之后，中国第一座核电站――浙江海盐的秦山核电站建成发电。时至今日，中国在运行核电机组共13台，总装机达到1080万千瓦；在建机组达28台，装机容量达3097万千瓦。根据美国核能研究所NEI的最新统计，截至2011年1月，全球29个国家共有442台运行核电机组，还有65座核电站在建，中国在建的反应堆约占总量的三分之一。

虽然错过了二十世纪六七十年代的世界核电发展的黄金时代，但这反而给中国带来一些优势：除了秦山一期是自主研发的二代早期技术，目前在运行的核电站都是二代改进技术，也称之为“二代加”。核电技术代的划分主要依据的就是安全性，因这次福岛核危机而在国内备受关注的是即将上马的第三代核电技术，中国主要采用的是从美国西屋公司引进的AP1000，经过国内的消化、吸收和再创新再投入商用。

“比起第二代，它在控制（系统驱动和安全保障等）方面采用了更多非能动的设计，比如利用自然界的重力以及水的密度差（驱动）等等进行对反应堆的控制（安全保障）。”华北电力大学核科学与工程学院教授、核安全专家周涛告诉记者，“打个比方，这恰如‘悬在反应堆头上的冷却水’，一旦出事，冷却水会由于重力作用‘倾盆而下’，给反应堆降温。比起二代加，它的（造成堆芯熔化的概率）事故率又降低了两个数量级，即由百万分之一降低到了千万分之一。”

尽管如此，这并不能打消李静（化名）的焦虑，她的家乡在山东海阳附近，那里正准备建起中国第三代核电自主化依托项目，“都说出事的概率低，可是一旦出事，那就是百分之百。”

而作为一名电力专业的大学生，李静的担心显然更为专业和长远：“核反应本来就需要大量的水进行冷却来控制反应堆，在海边建核电站还好，有取之不尽的海水。但是在内陆，冷却水是一个问题，更严重的是带放射性的核废液和冷却完毕后产生的温排水，这些都是要直接排入江河的。如果处理不好，这对人和生态都将是致命又久远的伤害。”

同时，她又隐晦地向记者表达了另一方面的忧虑，“更何况，以现在的这种情况，哪个赚钱，就投资哪个――核电站都遍地开花了，不像是建电站，倒像是搞经济开发，但是所有的地方都适合建核电站吗？建成后如何管理？相关的法律法规也不到位，很难让人安心。”

对此，李静的同学、在中广核工作的吴新元（化名）却有不同的看法，毕业找工作，他签了中广核，送别的时候同学都开玩笑说他是“风萧萧兮易水寒”。“关于李静担心的这些都有相关的规范，尤其是对反应堆的每一个操作和反应。想要随便乱来，那可不行。”

在吴新元看来，像他这样的核电工作人员与不了解核电站的人之间仿佛隔着一堵墙，墙外的人在为墙里的人担心，墙里面的人却觉得这种担心太过了。

他告诉记者，核电站所有的排放都是经过检测并且记录在工作手册中的，比如一回路使用过的液体、受过辐射污染的固体都可以查到记录。而这些最后都要集中回收、存放，然后集中处理，如果多了或者少了，主管部门都要求给出原因并核实。

“核废料也不能说是废料，只能说以我们现在的水平没办法应用罢了。所以要将其封装起来，处理后沉入海中或者是放到人烟稀少的山里，让它慢慢衰变。经过这样处理后，其放射性是很小的，微乎其微，不会对人体造成伤害。”但同时，吴新元承认，李静的担心确实有一定道理，随着中国核能的大力发展，相应的立法并没有跟上，管理体制也存在一些问题。

纠结的管理

福岛核事故发生后，我国立即启动了核事故应急体系，该体系实行包括国家、地方和核电厂在内，统一协调、各负其责的三级管理，较为完善。但对于难以厘清的整个核能管理体系来讲，核应急仅是其中的一小部分。在我国，除了由环保部国家核安全局负责核能监管外，核能的管理还涉及科技部、卫生部、公安部、国家发改委等多个行政主管部门。

以核电管理为例，“一座核电站从前期设计规划建设到后期运营监管过程中，科技部会参与到技术研发层面，而项目选址和审批又牵扯到发改委和地方政府，后续的运营监管则又由环保部的国家核安全局来负责。放射工作的许可则按照《放射性同位素与射线装置放射防护条例》的规定，由卫生、公安部门审管。”中国核工业经济研究中心学术委员会主任鲍云樵向记者介绍说，而这样的职能划分存在的潜在危险便是当建设核电项目有利益时，大家都争着管，万一发生核事故，就会出现责任主体不明确，相互推诿扯皮的情况。

对于这个问题，鲍云樵提出了自己的一个设想，“除了要厘清不同部门之间的关系外，理想的措施是成立一个独立于核电企业和环保部、直接对国务院负责的监管部门。这个部门应该具有较强的独立性，享有授权核电项目审批权和独立的执行权，并且其具体的职责权限应以法律的形式给予确定。同时该部门不仅具有后续监管的职能，在前期核电项目审批的过程中也应该发挥应有的作用。”

鲍云樵认为，尽管这次福岛核电站出现重大事故，但日本有关核电站建设的法律程序，特别是监管机构的运行做法仍然值得中国借鉴。

在本次日本福岛核电站事故中，日本原子能安全委员会被频繁提及。实际上，日本原子能安全委员会并不隶属于哪个“省”（类似于中国的部委），而是对日本内阁总理大臣直接负责，它不仅有监管的职责，还有审批的职责。日本经济产业省在审批核电项目时，也要就业主拟建设的核电站原子能反应堆的科学性向日本原子能安全委员会提出审批申请，这是一个必须的环节。

而我国虽有国家核安全局，但其隶属于环保部，独立性以及权威性相对于核电发展的安全性和重要性而言远远不够；再加上我国核电领域的法规不够健全，当遇到涉及更多资金投入和重大风险决策商务分歧时，往往会降低不同部门的工作效率和决策的科学化，给未知的核电事故埋下隐患。

但鲍云樵同时也表示，最根本的解决办法还是要靠立法，即制定一部核能领域的基本法。“原子能法的缺失，在某种程度上制约了我国核事业管理体制的明确，政府各部门的职责分工和政府与企业单位责权利的进一步明确，以及核设施安全监管的有效性。”

原子能法缺位

目前，我国有关核能的法律只有一部，即《放射性污染防治法》，另外还有《民用核设施安全监督管理条例》、《放射事故管理条例》、《放射性同位素与射线装置安全许可管理办法》、《核电厂核事故应急管理条例》等八部行政法规。

关于核能安全规定、管理条例细则、技术性标准等具体问题都是以部门规章的形式规定的，而这些更多地只是有推荐性质的指导文件和参考文件，法律层级太低，并且是就某一方面急需的管理内容而制定的。此外，在研究堆、核燃料循环设施、核材料管制、放射性废物管理、放射性物质运输、核技术应用等方面，立法也存在缺位。《核电管理条例》最早也要到今年年底才能出台。

“在一个行业发展之初，就应该有一部基本法来对它的发展进行规范和指导，可是现在我国还没有这样一部原子能法。”中国核能行业协会研究开发部副主任、原子能立法研究课题组组长郑玉辉向记者表示。

实际上，早在1984年国家核安全局成立后，我国就开始启动原子能法的编制工作，具体是由国家核安全局会同原核工业部、卫生部等政府部门起草。但该法历经27年，一拖再拖，迟迟没有出台。

2010年，中国核能行业协会受工业和信息化部委托，协助其论证起草原子能法及有关工作。“原子能法之所以迟迟无法出台，是有其历史原因的。” 郑玉辉表示。

从核能事业的发展来讲，二十世纪八十年代，中国的核能才由军用转向民用，民用核工业刚刚起步，秦山核电站和大亚湾核电站也才建立不久，从需求角度来讲，主管部门的立法迫切性并不高。另外，在当时，核工业部是主管部门，法律起草工作则由国家科委来执行，业务主管部门与监管部门之间对于立法问题有一些意见上的分歧，故而一直无法达成统一意见。“并且在一定程度上会对核工业的发展有制约的作用，对于刚刚起步的民用核工业可能不太适合，这个事就被搁置了。”郑玉辉说。

而体制改革导致的核工业主管部门的频繁变动则被郑玉辉归为核立法缓慢的主要原因。“最开始由核工业部主管，后来，核工业部变为了中国核工业总公司，接着又变为集团公司。国务院又成立了国防科工委来主管核工业。”

郑玉辉告诉记者，在2006年时，国防科工委已经起草了原子能法的相关文本，并征求了29个相关部委和单位的意见，得到了反馈意见。“在当时，这其实是一个比较成熟的机会，但2008年国务院机构改革后，国防科工委变为国防科工局，归工信部管，此事又暂时搁置了。”

同时，他表示，在机构的不断改革中，部门的职责划分也出现矛盾重叠的情况，比如仅在核材料管理方面，根据我国现行的管理体制，国家核安全局、核工业部、国防科学技术工业委员会、国家原子能机构以及其它有关部门都有权对核材料进行管制。而其中的有些机构已经被撤销，但现行立法并没有相应地作出修改，如《核材料管理条例》（1987年制定）规定核工业部负责管理全国的核材料，但实际上1988年核工业部就被撤销。

“这些都要进行法律上的规制，通过立法来明确各个部门之间的职责界限，并由法律强制力来保障。以防一出了事，大家都推脱责任。”郑玉辉说。

立法才刚开始

记者在采访中了解到，目前有关核能立法的起草小组和专家小组正在组建中，起草小组由工信部牵头，环保部、国防科工局、发改委、国家能源局等相关部委参加组成，专家组则会邀请法律、核能技术、行政管理等各方面的专家。

“一切只是刚开始，要邀请的专家名单尚未列好，正准备让相关人士进行推荐。”郑玉辉告诉记者。

对于立法的具体内容，郑玉辉表示，原子能法毕竟是一部基本法，更多地是去解决核行业的一些特殊问题，比如规划制度，核原料、核材料物质管制制度，核设施管制制度、准入机制，放射性物质运输、放射性废物管理制度，核保安问题，辐射防护制度，核损害赔偿制度以及法律责任制度等等。

“要考虑核行业的鲜明特点，将促进发展和防范风险结合起来。既要注意平衡的问题，还要注意核安全、核安保、核保障、核不扩散问题。此外，还要特别注意核的可持续发展，最重要的是有严格的许可制度，没有许可是不可以从事核行业的。”

对于公众最关心的核安全，郑玉辉表示，立法应当涉及到铀矿资源的勘测和开采、整个核燃料循环、放射性废物处置、放射性物质运输、核技术应用、市场准入、事故应急、核损害赔偿、法律责任等各个方面，尤其是对核安全管理所涉及的不同部门的职责、市场准入的资质要求等都会有所规定。“但更细化的规定，要根据实际需求，看是否需要制定专门的《核安全法》。”

对于立法工作的进展，郑玉辉表示，2011年上半年，立法工作肯定能从组织上落实，专家小组能组建完毕。因为之前已经做过很多的工作，原子能法已经初具雏形，下一步的计划是在2011年年底之前，提交一个比较成熟的原子能法征求意见稿，然后征求有关部委、单位等的意见。

原子能法现在虽然被国务院列入有关立法计划，但仍然属于三类计划，也就是“抓紧研究起草”。“我们争取在明年进入二类计划（‘条件成熟时安排审议’）或者一类计划（‘安排审议’）。”郑玉辉告诉记者，他还表示，原子能法毕竟只是一个宏观层面的法律，对于大的政策路线以及技术方向会有涉及，但是具体的技术标准法规、实施细则还需要修改或增设配套的法律。

目前我国在技术性文件方面的导则、标准仍不够完善，现在的技术规定过于依赖国际原子能机构，对于我国的核监管经验提炼不足，导致其适用性和可操作性受到一定限制。另一方面，核行业和其他行业标准衔接存在较大问题，对于同一技术范畴内的标准化对象，有的标准之间存在内容重复、交叉或者相互矛盾的现象。“当然，现在核行业内部标准本身就不统一，因为引进技术的问题，导致采用的标准各不相同。技术标准不统一，给管理也会带来问题。不过，我国2007年已经成立标准化领导小组，开始安排制定和审核中国自己的标准。”周涛告诉记者。

不过，在周涛看来，技术和法规只是一方面，实际上，在已发生的几次事故中，人的因素是最重要的（，人可以发现解决问题，人也能造成或加速问题的严重程度）。在企业内部，要注重对员工核安全文化的培养。“只有真正将安全意识贯彻到员工的行为中，规范操作，才能从细微处发现安全隐患，防范于未然。”

中国的核应急体系

3月11日，日本福岛核电站一号机组发生核事故的那一刻起，我国立即启动了国家核应急协调机制。位于北京海淀区的国家核事故应急办公室从这一天起，灯就再也没熄过。我国国家核事故应急响应进入全面戒备状态。

“如果中国发生重大核事故，我们的核事故应急能力完全可以自救。”国家核事故应急协调委员会专家组成员、国家核事故应急办公室原主任徐玉明说。

据记者了解，中国核应急系统由三个主要机构组成：设立在国防科学技术工业局的国家核事故应急办公室；国家环保部核与辐射事故应急办公室；设立于国家气象局的世界气象组织和国际原子能机构北京区域环境紧急响应中心。

“一旦核应急体系启动，就意味着大规模的核安全事故已经来临。”环保部核与辐射安全中心研究员陈晓秋在接受采访时说。在国家核核应急体系启动之后，紧接着就是管理体系的协调。事实上，中国的核应急工作实行国家、地方和核电厂三级管理体系。即国务院设立国家核事故应急委员会，核电厂所在地方政府设立地方核事故应急委员会，核电厂营运单位设立应急指挥部。三方协调，分别负责全国、本地区和本单位的核事故应急管理工作。一旦核事故爆发，会立即形成从中央到地方再到核电厂的垂直核应急机制。当然，国家核事故应急协调委员会和地方核事故应急委员会主要起支配协调的作用。

在中国的核应急系统中，除了对本国的核应急，对国际的核应急同样重要。据徐玉明介绍，国家核事故应急响应中心承担核应急的各项事务，其中包括这次日本核事故在内的国际公约国家报警点、境外核事故响应等相关功能，并提供技术上的指导和支持。

《国家核应急预案》明确规定了“我国周边国家核事故及核动力卫星事故影响境内时的应急响应”这一部分。根据《核事故辐射影响越境应急管理规定》，对境外核事故以监测及防护为主，其中包括空气、地面以及受影响海域的放射性污染水等等。

目前我国已经加入国际原子能机构《及早通报核事故公约》，从而可以直接接到国际原子能机构对日本核电站相关情况的两次通报，这给我国应对国际核应急提供了有力的信息支持。(文/本刊记者 柳小荷)