试论“村档镇管”的行政村档案所有权问题

近年来，不断深化的农村改革，给行政村档案工作提出了一些新问题和新挑战。如行政村“两委”班子不稳定，干部调整频繁，许多村办公条件差，档案缺乏基本的保管条件；个别村干部和档案管理人员意识淡薄，将档案尤其是涉及经济和财务的档案视为已有，甚至弄虚作假，侵占集体利益。以上这些问题不仅影响了行政村档案的完整和安全，而且在一定程度上损害了群众利益，影响了农村发展和稳定的大局。为了保证行政村档案的安全管理和有效利用，各地纷纷探索了一些新的做法。其中，山东省章丘市对所有“各村的重要文书档案和会计档案”进行“村档镇管”。“一般由行政村归档保管3年后移交乡镇档案馆代管(原则上在每届村委会换届前移交)”。“2003年11月，山东省济南市召开村档乡(镇)管理现场会，提倡与推广村档乡(镇)管、乡(镇)管村用的经验”①。笔者认为，对于这种新的行政村档案管理模式，有必要从法律的角度进行审视。

一、行政村档案、行政村档案所有权的概念界定

(一)什么是行政村档案

行政村档案这一概念，目前在档案学界尚无定论，在实际工作中的运用也比较混乱。有的地方用“农村档案”，有的用“村级档案”，也不乏“行政村档案”的称谓。虽然理论上农村、乡镇、行政村各有所指，但时下人们一提到行政村档案，往往将其与农村档案混为一谈，又将农村档案等同于乡镇、行政村产生的档案。笔者认为，明确界定概念是讨论问题的起点。

将行政村、农村、乡镇混淆的认识有其深刻的历史渊源。20世纪50年代末期至80年代初期，我国曾实行“政社合一”的农村制度，它包括公社、生产大队、生产小队三级。党的十一届三中全会以后，为了适应农村经济体制改革的发展，我国开始实施政社分开，恢复乡镇政权建制，并按村民居住地区建立村民委员会，一个村委会领导一个行政村，但受习惯性思维的影响，农村依然成为行政村的代名词。

农村，有时也称乡村，它是一个社区性概念，指的是生产结构以农业为主，人口分布比较分散的广大地区。它既可以指自然村、也可以指行政村，还可指由若干行政村组成的乡。乡镇则有广义和狭义之分。广义的乡镇由乡村和集镇两个词组成，包括这两方面地域；狭义的乡镇是一个政治学概念，它指的是按照一定的法律程序设置的一种行政区域建制。乡镇政权是我国农村的基层政权，是国家依法在农村建立的最基层的政权组织。行政村也是一个政治学概念，其行政组织村民委员会是我国基层的群众性自治组织，不具有国家政权性质。由于档案总是由特定的组织或个人形成，而农村涵盖了行政村和部分乡镇的外延，农村档案这个名词指向不明确，准确地说应该称乡镇档案或行政村档案。

1998年的《乡镇档案工作试行办法》将乡镇档案规定为“乡镇党委、政府、人大主席团、社会团体(简称乡镇机关)、企事业单位在工作业务活动中直接形成的，对国家和社会有保存价值的各种文字图表声像等不同形式的历史记录”②。乡镇档案主要由乡镇机关形成的，同省、地、县等其他级别的国家机关一样，乡镇档案属于国家所有。本文所讨论的行政村档案，我们将其界定为行政村党支部、村民委员会及其分支机构、共青团、妇联等组织在其工作活动中直接形成的具有参考和保存价值的各种不同形式和载体的历史记录。

(二)什么是行政村档案所有权

所有权是民法中物权的一种，它是指“所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”③。亦即“所有人依法排除他人，独占其所有物，并得依自己之意愿通过占有、使用、收益及处分等方式利用其所有物，以实现其作为物之所有人之应享利益的权利”④。作为一种民事法律关系，所有权的主体是财产所有人，客体是物或财产，内容是财产所有人对其财产所享有的权利和非财产所有人员有不得侵犯的义务。一般说来，某人对某物享有所有权，意味着所有人依法自主自愿支配其财产的权利，任何人都不得对所有人正当行使权力加以妨碍或干涉。在我国，所有权从形态上，又可分为国家所有权、劳动群众集体所有权和公民个人所有权三种。

劳动群众集体所有权简称集体所有权，《民法通则》第74条对集体所有权的客体做了规定，包括“(1)法律规定上为集体所有的土地、森林、山岭林、草原、荒地、滩涂等；(2)集体经济组织的财产；(3)集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施；(4)集体所有的其他财产”⑤。行政村档案应划归“集体所有的其他财产”。

根据以上分析，行政村档案所有权是指：行政村档案所有人在法律允许的范围内，对其档案进行占有、使用、收益和处分的权利。

二、谁是行政村档案所有权的主体

(一)我国对集体所有权主体的阐释演变

我国《民法通则》第74条规定“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有”⑥，从这个条款中很难确定集体所有权的主体究竟是谁，其主体应该是某一个组织，还是村民集体?关于这一问题，多年来我国法学界众说纷纭。

20世纪80年代初期，我国实行农村制度，三级所有权，就是集体所有制关系在法律上的反映。及其下属的生产大队、生产小队，是我国的基层政权组织，农村，是农村劳动群众集体经济组织，它的生产资料应归劳动群众三级所有。农村三级所有的财产，其主体是集体，而不是社员，它不同于共同，不是社员的共有财产。

《民法通则》颁发以后，法律界人士纷纷撰文，对此问题进行阐释。有人认为“我国劳动群众集体组织财产所有权是劳动群众集体所有制在法律上的表现。劳动群众集体所有制是生产资料的社会主义公有制，是我国公有制经济的组成部分”。“劳动群众集体组织所有权的主体是各个劳动群众集体组织。各个集体组织都是它拥有的财产所有权的主体。这些主体与国家是国家所有权的惟一的、统一的主体不同的，集体所有权没有全国性的统一的主体。各个劳动群众集体组织都是独立的集体所有权的主体，集体所有权的主体是由个人联合起来的组织，这和公民个人财产所有权的主体是不同的”⑦。也有人认为，“劳动群众集体所有权的主体，是作为法人的劳动集体组织，而不是作为劳动群众集体组织成员的个人。所以，它不是若干个所有权的联合，不同于共有关系”⑧。

到了20世纪90年代，对集体所有权的主体出现了不同的看法，有一种观点认为“集体所有权是集体组织全体成员共同对集体财产直接享有占用、使用、收益、处分的权利”，集体所有权是一种多数人的共同所有权，而不是单独的，“法人所有权，即其主体是集体组织的全体成员，而不是集体组织法人”。此外，还有法人与个人共

同所有说等观点。

(二)行政村档案所有权的主体应是全体村民

综观对集体所有权的主体的阐释过程，我们可以看出，过去在旧的观念的影响下，公有权利往往被置于优先保护的地位，个人所有权却受到很大限制。今天，在农村实施村民自治的条件下，村民的权利应受到充分尊重。笔者认为，行政村档案所有权的主体应是其全体村民，而不是某一个组织，譬如村民委员会。

1．村民委员会不具备行政村档案所有权的主体特征。所有权的主体能够参加一定的民事法律关系，依法对所有的财产享有占有、使用、收益、处分的权利。其中，对财产的处分权决定了财产的归属，它是所有权的核心。宪法规定，村委会是群众性自治组织，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会“是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业”，“管理本村属于村民会议负责并报告工作”。因此，村民委员会只有管理集体财产、办理公共事务的权利，凡是“涉及村民利益的事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理”。行政村档案中，包括党支部、村委会讨论本村重大问题的会议记录、村民民主选举材料、民事纠纷的调解书、本村集体财产登记、财务预算决算、土地承包经营、宅基地使用证等材料，每一份文件都关系到农民的切身利益，涉及对行政村档案的处分(处置)这样的重大事项，应该由村民会议讨论决定，而不是哪一个组织决定，即使两委会讨论通过，两委会的意见或决定也不能取代村民会议或村民代表会议。

2．村民委员会只是代替村民集体对行政村档案行使所有权。这一点正如我国国家所有权的主体是国家，国家是国有财产的惟一所有人，国家所有权借助于各级政府部门的行政管理活动来行使和实现，并不意味着各级政府部门就是国家所有权的主体。各个政府机构无论其属于哪一个行政层次，它们都只是代表国家行使所有权的机关，而本身并不是所有人。同理，村民委员会只能代表全体村民行使对档案的占有、使用、收益和处分权利，不能成为档案的所有人。如果行政村档案属于村委会所有，村民自治就可能变成少数村干部自治，必然造成权利制衡机制的不健全，村民的合法权益就可能受到伤害。而且，为集体所有的行政村档案如果仅仅由村委会几个人决定它的命运，它就不再是集体所有权，实际上是将集体财产变成了个人财产。这与行政村档案所有权的性质是相互矛盾的。

三、明确行政村档案所有权对行政村档案工作的指导作用

(一)村档村管是行政村档案工作的根本原则，“村档镇管”只是权宜之计

行政村档案最终的归宿在哪里?行政村档案应不应移交乡镇档案馆或县档案馆?根据上述对行政村档案所有权主体的讨论，我们认为，实施村档村管才是行政村档案工作的根本原则。1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条，规定了村委会的性质，它是一个“村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。村级组织不再是一级政权，它已从最初的“村政府”、“生产大队”、“村公所”演变为“村民自治委员会”。同样是这部法律又进一步明确了乡镇政府与村民委员会不再是领导与被领导的关系、而变成指导与被指导的关系。第4条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。由此，我们可以认为行政村不是隶属于乡镇政权的下级组织，国家行政管理部门不得干预依法属于村民自治范围内的事情，只能帮助、指导农村基层组织做好各项工作。所以县、乡(镇)、村分别管理各自的档案，即实施村档村管是行政村档案管理的根本原则，它既体现了我国档案工作“统一领导、分级管理”的精神，也符合村民自治的法律规定。

有的地区如章丘市强调村档镇“代管”，而不是“直管”，是在所有权不变的基础上的，并且认为“这种管理模式有助于解决目前村级档案工作中由于人员不稳定、保管条件差的问题”。“为村级档案提供一个有利的保管和利用环境；可以减少行政村对档案工作的投入，减轻农民负担”⒀。但从法理上看，这种做法是缺乏法律依据和理论基础的。从长远看只是权宜之计。根据《档案法》第16条规定，“集体所有和个人所有的对国家和社会具有保存价值”的档案，“所有者应该妥善保管”。“对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管”。在行政村自我管理档案的条件尚不具备时，乡镇档案部门在最大限度地保证方便利用的前提下，可以适当采取一些诸如“村档镇管”等措施，帮助行政村积累档案材料，防止散失。

当然，档案行政管理部门面对行政村档案工作的艰巨性，既不能“越俎代庖”，也不能放任自流，可以采取分类指导的方式。对于集体经济基础较好，库房设施比较齐备，村民自我管理规范的行政村，其档案应实施自主管理。笔者通过阅读一些档案工作典型材料发现，即使一些经济落后省份，村档村管也不乏其例，有些村的档案室自建立以来的各类档案保存完好，而且提供档案为村民服务工作也开展得有声有色。如果一个村集体积累少，办公条件确实恶劣，甚至档案面临散失的威胁，乡镇档案部门可以帮助行政村积累档案资料，暂时实施“代管”。但代管程序要合法，需经过村民会议讨论同意，需办理必要的法律手续，减少管理过程中不必要的纷争。但随着农村集体经济的发展壮大，在各方面条件具备时，“代管”的档案最终应归还行政村。

(二)行政村档案所有权亟待有关法律条款的明确

我们国家目前正在走向依法行政、依法治国，各项关系到公民切身利益的法律法规正逐步完善。但我国档案法律法规中，有关档案所有权的权属始终含糊不清，行政村档案所有权的主体是未曾涉及。《档案法》作为一部专门法，具有浓厚的行政色彩，它仅对档案的管理、管理机构的权限做了规定。关于所有权，只在第16条提到“集体所有和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管”。至于哪些档案属集体所有。哪些属个人所有，集体所有和个人所有的档案哪些对国家和社会具有保存价值都不明确。在行政村档案所有权方面，如其权属问题、主体特征、客体范围等在法律法规方面基本是个空白。近期国家正在制定的《物权法》(草案)，有关条款中也未明确行政村档案的归属。权属不清，就不能提供物权的保护。调整与规范农村档案工作中的法律关系，所有权问题是关键，行政村档案所有权亟待有关法律条款的明确。

注释：

①⒀吴红、张建中：《济南市的调查：“村档镇管”》，载《中国档案》，2004年第2期第29～30页。

②④⑤宁波市档案局编：《档案工作政策法规选编》，1999年10月第65页、第3―4页。

③⑤⑥法律出版社法规中心编：《民法通则关联法规精选》，法律出版社，2004年4月第1版，第13页。

④彭万林主编：《民法学》，中国政法大学出版社，1994年2月第1版，第289页。

⑦唐德华主编：《民法教程》，法律出版社，1987年6月第1版，第144―145页。

⑧佟柔主编：《中华人民共和国民法通则简论》，中国政法大学出版社，1987年4月第1版，第177页。

(作者单位：浙江省象山县档案局 315700)