智利养老金制度改革及其对中国的启示

【摘要】 本文系统地阐述了智利养老金制度的结构内容，探索其改革的最新思路和路径，客观总结了其在理论和实践方面的意义，以期对中国养老保险制度改革有所借鉴和启示。

【关键词】 智利 中国 养老金制度

一、智利养老金制度发展概况

智利最初在1924年建立了以现收现付、公立机构管理为特征的养老保险制度。在经过50余年的发展后，该养老保险制度已经无法适应智利国内的经济和社会环境，出现了养老金管理体系混乱和公立管理机构效率低下等现象，再加之人口老龄化等因素，智利养老金体系在上个世纪70年代后期收支严重失衡，1970至1983年连续出现赤字，国家无力弥补亏空。为应对该局面，智利军政府于1980年公布了《养老金制度改革法》，开始了养老金私有化的改革，将现收现付制改为完全积累制。该变革具有两大特点：一是启用了DC型养老计划，即预先规定缴费水平，缴费及其投资收益以个人账户的方式记录和管理，个人具有投资选择权和决策权，并承担投资风险；个人账户在退休时的累计额一次性领取或者转换为退休年金领取，转化为退休年金的数额取决于个人账户的累计额及其转化为年金的价格（中国精算师协会，2011）；二是平稳地进行了新旧养老金制度的过渡交接，改革法规定，1980年前就业的人员可以选择留在旧制度中，也可以退出旧制度加入新制度，并规定一旦加入新制度便不可回到旧制度，而1983年以后就业的人员必须加入新制度。

1、智利新养老金制度

智利新制度下的养老金分为正常退休养老金、提前退休养老金和残疾遗属养老金三种，制度的具体内容有以下四个方面。

（1）养老金的筹集和领取。在募集方面，智利实施的是由政府立法强制储蓄和自愿储蓄相结合的方法。雇员强制性按月缴费并建立个人养老金账户，比例为本人工资的10%；另外再缴纳工资的2.5%～3%用于支付养老金管理公司的佣金（管理费）和向保险公司购买伤残遗属保险。该强制缴费资金在缴费、投资收益和领取三个环节都免税。但月收入在72万比索（合2000美元）以上的部分不适用此规定，保险费完全由个人负担。雇主虽不承担缴费义务，但有职责代扣代缴，若不履行这一职责，要受法律处罚。此外，雇员还可以按两种方式进行自愿储蓄，一是将额外的储蓄存入个人养老金账户，该储蓄的本金和投资的收益均免税；二是将其存入一个单独的第二账户，可随时领取，该账户只有投资收益免税。此外，为了应对养老金改革产生的历史欠账问题，智利政府还采取了一系列的措施，比如对建立新制度以前退休的人按旧制度养老，该部分资金由财政保证；对新制度以前就业，并且选择了加入新制度且无个人账户的人，则由政府发行124亿美元的“认可债券”，将之作为个人账户的储蓄记录额。

养老金的领取方式有三种：一是向保险公司购买终身年金，目前有90%的退休雇员选择此方法；二是计划支取；三是计划支取与延期终身年金相结合。如雇员在退休前死亡，其个人账户资金作为遗产处理；在退休后死亡，如选择计划支取方式，养老金剩余部分将作为抚恤金由家属领取。

（2）养老金的管理和运营。让私营养老保险基金公司（AFPs）来管理养老保险基金是智利养老保险改革的核心内容。养老保险基金管理公司将汇集参保人员的个人账户养老金资金并进行管理和市场化的投资运作，利用投资回报收益使养老基金升值。同时，政府通过要求公司自身资产和养老基金分开经营以保障这些公司所掌握的养老金资金的安全。养老保险参保人可以自主选择养老保险基金管理公司来管理自己养老保险基金账户中的资金，如果对管理不满意还可以更换基金管理公司。这种管理和运营方式最大的优点是提高了养老金管理市场的竞争性。管理越好、投资收益率越高的公司，就会获得更多的客户和养老保险金，并获得更多的管理费。管理混乱、运营不善的公司就会被市场淘汰。

（3）政府在养老金计划中的职能转变。改革之前，智利政府直接参与养老保险计划的筹集、运营和管理。改革之后，政府只须履行监管和财政职责。由于竞争压力的存在，养老保险基金管理公司为了追求更高的投资收益率而将养老保险费投资于收益较高的金融产品，这无疑增加了投资风险。为了防止参保人员的利益受到损害，智利政府设立了专门对养老保险基金管理公司进行监管的机构――养老保险基金监管局（SAFPs）。该机构的主要职责是：监管养老保险基金管理公司的投资运营和养老金的发放，检查这些公司是否符合最低准备金要求；颁布、修改和解释有关养老保险基金投资运营的法规、条例；对违规的养老保险基金管理公司进行处罚，在必要的时候解散问题严重的公司；监督和检查养老保险基金管理公司进行养老保险基金资产的全面信息披露。除了监管，政府还通过财政渠道承担了部分责任，包括为养老基本管理公司最低收益率提供最后担保；对达到法定退休年龄和法定缴费年限，但个人账户中的养老金积累未达到领取最低养老金应存金额的，由国家补足差额；为养老保险基金管理公司破产时提供最终担保。

2、智利养老金制度运行成效

经过近30年运营，智利的新养老金制度获得较好的成效。主要表现在：一是规模大，收益率高。至2004年底，智利养老基金总额积累达到608亿美元，占当年GDP的67%，养老基金平均每年的增长速度达到28.3%，扣除费用后净收益率达9.3%。二是有利促进了资本市场的发展。到2003年末，养老金是智利国内定期存款、银行债券和可抵押债券的最大投资者，是公司债券的第二大投资者；此外，养老基金还大量投资股票。在养老金的投资推动下，智利金融资产的GDP占比从1980年的65%上升到2003年的217%。三是有力促进了宏观经济的增长。已有研究表明，1981至2002年期间，养老金制度改革对智利国内平均储蓄率增长的贡献为GDP的2.3%，占储蓄增长的47%，对投资的贡献为GDP的1.2%，占投资增长的57%；劳动力方面，一方面由于降低了养老金缴费率，减少了劳动成本，提高了劳动参与率；另一方面，养老金改革使得缴费和给付之间的关联性加强，从而激励了劳动力就业。在1981至2001年间，养老金制度的改革对GDP的增长率的贡献为0.49%，占这20年期间经济增长率的10%。

二、我国养老金制度存在的主要问题

1、历史欠债严重，“空账”运行规模大

目前，我国实行的是上世纪90年代确立的统账结合的养老保险制度，基本养老保险由社会统筹和个人账户两部分组成，也就是部分积累制。社会统筹由单位负担缴费，目前为单位职工工资总额的20%，个人账户则由职工个人缴费，为个人工资的8%，个人账户实行的是长期封闭积累、产权个人所有的“完全积累”制，个人账户上的养老资金原则上不能调剂借用。虽然从过去的现收现付制到统账结合制的转变是一次根本性的体制变革，但是在实际的实施中却形成了一种在资金流程上与现收现付制没有什么本质区别的“空账”运行机制。其原因在于统账结合制度下，已经退休职工的养老金继续按照过去的标准由企业缴费，而社会统筹只解决部分，这意味企业要同时承担退休职工养老之需和为在职职工积累养老金的双重任务，造成企业负担过重，缴费困难，逃费、欠费现象严重，导致了当期的养老金缺口。而个人账户上的资金实际上被用于弥补该缺口，由此形成规模庞大的个人账户“空账”。目前这一数字据估算约有1.3万亿元。

2、人口老龄化的冲击

我国是世界上老龄人口最多，同时也是人口老龄化发展速度最快的发展中国家。截至2008年底，我国60岁以上人口达1.32亿，占总人口的10.2%。也就是说，按国际通行标准，我国已经步入老龄化阶段。人口老龄化使人们对老年保障的需求发生了变化，如果维持老年保障的待遇水平不变，则养老成本就要增加，而分担这些成本的劳动力人口正在减少，养老金制度将会不可持续。如果降低养老的标准，可能使人们在老年陷入贫困，违背养老金制度的基本目标。如何解决老龄化问题，是我国养老金制度面临的长期挑战。

3、养老基金管理和运营效率低下

目前我国养老金仍主要用来购买国债和银行储蓄，基金收益甚小，根本无法满足老龄社会对养老金的需求，没有真正建立起养老金保值、增值的有效机制。而且在基金的使用、投资、运营等方面效率低下。同时，由于基金管理监管机制的缺位导致基金的挪用、贪污、腐败现象时有发生。

三、智利养老金制度对中国的重要启示

1、筹资渠道

智利在养老金的筹资和转制成本的消化方面无疑是做得比较成功的。一是通过将养老基金管理私营化和减税来鼓励人们多储蓄养老金。二是通过国有资产的大规模私有化和发行“认可债券”来筹措资金，以弥补新旧养老体系转换时出现的资金缺口。我国养老金改革也同样面临着历史负担重和转制成本消化的问题，借鉴智利的成功经验，可以通过以下渠道来解决这些问题：一是通过国有股减持、变现或划拨国有资产来充实养老金；二是通过发行“认可债券”来补充养老金；三是通过对储蓄养老金部分免征所得税和征收特种税来补充养老金，例如可以考虑征收遗产税和利息税等。

2、管理运营模式

从智利养老金管理运营的经验来看，私营的基金管理公司模式取得了较好的效果。结合我国养老金的实际情况，管理运营的改善可从以下几方面考虑：一是要鼓励民间资本进入养老金管理领域；二是要将养老金个人账户部分与统筹账户彻底分离，将个人账户的资金分阶段地委托基金管理公司和银行、证券公司等金融机构来进行管理运营，受委托的金融机构可以通过招标的方式来确定。

3、监管模式

在养老基金的投资监管上，智利政府采取了非常严格的监管措施，使得在过去30年中，智利虽然经历多次金融危机，但其养老基金的安全性却始终能够保障。目前，我国资本市场发展程度较低，相关法律还不够健全，因此要加强对养老金安全的监管。一是制定养老基金管理公司的单一经营目标、资产托管要求、投资的风险评级制度以及针对每类投资的限制等方面的政策，例如：要求基金管理公司必须将养老金业务与其他业务分开，严格规定养老金投资不同金融产品的比例；二是监管当局应要求基金管理公司的经营管理信息透明化，对有舞弊行为的公司进行严厉的惩罚，并向社会予以公开；三是政府要为破产的私营基金管理公司提供担保，以保护参保人的利益和维持社会对养老金管理的信心。

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