洛南县退耕还林的成效及经验与展望

摘 要：该文通过对洛南县上一轮退耕还林工程建设的总结与回顾，肯定了成绩，总结了经验，彰显了特色，为新一轮退耕还林工程的实施提供了借鉴。

关键词：洛南县；退耕还林；工作纪实；成效；经验

中图分类号 S721 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）07-89-04

洛南县地处华山之阳，洛河源头，横跨黄河、长江2大流域，素有华山夏都、汉字故里、华夏摇篮之美誉。1998年南方特大洪灾后，党中央、国务院审时度势及时提出了“退耕还林、封山绿化、个体承包、以粮代赈”的政策措施。1999年作为西部大开发生态环境建设的重点工程――退耕还林工程在洛南县正式启动实施，工程区涉及全县16个镇办，243个行政村，34 133户农户，132 532人，占全县农村人口总数的56.1%。到2014年已经走过了15个年头。15a来，国家投入了巨资，换来了实实在在的效益，成效极为显著。

1 退耕15a，建设成果丰硕

退耕还林工程在洛南县实施15a来，取得了显著的生态效益、经济效益和社会效益，主要表现在以下几个方面：

1.1 改善了生态环境 通过退耕还林工程的实施，全县有林地面积增加1.79万hm2，宜林荒山面积减少0.96万hm2，主干河流雨季泥沙量明显减少，灾害性气候的发生次数逐渐减少，多年不见的野生动物种群数量不断增多，生态环境明显改善。

1.2 促进了农民增收 按照工程预算，洛南县上一轮退耕还林工程项目总投资5.172 8亿元，其中工程建设投资3.572 8亿元，成果巩固专项资金1.60亿元。工程实施至今已累计向群众兑付资金3.59亿元。

1.3 普及了科学技术 政府向农民大力推广先进的种植和管理技术，科学饲养等科技兴农措施和方法，激发了广大农民对科学知识的接受，促进了这些地方农民的思想解放和观念更新，许多农民从单一的粮食种植中解放出来，着力发展养殖业和技术含量更高的种植业，增强了发展经济的后劲和能力。

1.4 优化了农村产业结构 退耕还林工程的实施，促进了全县农村产业结构的调整，全县新增以核桃为主的经济林面积0.72万hm2，已成为农民增收的主导产业；同时，解放了一批农村富余劳动力，促进了劳务输出业和其他产业的快速发展。

1.5 生态环境保护意识增强 1999年实施退耕还林工程以来，随着退耕还林工程的深入开展，广大干群不断回顾与总结过去掠夺式经营破坏生态环境的教训，认识到了国家以粮食换生态的重要性，参与退耕还林和其他生态工程建设的积极性大大提高，加强生态环境保护和建设已成为全社会的共识。

1.6 工程管理水平显著提升 为了指导工程建设，在积极探索、认真总结的基础上，县林业局根据国、省、市退耕还林管理的政策规定，制定出台了《洛南县退耕还林工程政策兑现流程图》、《洛南县林业局关于加强退耕还林地征占用管理工作的通知》、《洛南县林业局关于规范我县退耕还林地管理工作的通知》、《洛南县林业局关于进一步规范退耕还林政策兑现工作行为的通知》等规范性文件。与此同时，组织编辑了《洛南县退耕还林工程管理资料汇编》、《洛南县退耕还林工程建设15周年宣传手册》2本小册子，印发到全县退耕还林管理工作者手中，用政策和规定指导工程管理者的工作行为。

1.7 培养造就了一支专业的工程管理队伍 退耕还林工作涉及面广，政策性强，参与部门多，管理环节复杂，工程区大多自然条件恶劣、操作难度大、建设主体是农民，需要走遍千山万水，走进千家万户。工程建设15a来，洛南县培养造就了一支业务素质高、能吃苦耐劳、敢打硬仗的工程管理队伍。这支队伍任劳任怨、兢兢业业地努力工作，经受住了考验。在工程建设方面，这支队伍以对党和人民、对历史高度负责的态度，以强烈的政治责任感和历史使命感，坚持不懈地扎实工作，使退耕还林工程真正成为实实在在的德政工程，成为善始善终的典范工程。退耕还林工程必将彪炳史册，历史也将记住为退耕还林事业做出贡献的每一个人。

1.8 退耕农民生活质量不断提高 沿袭多年的以粮为主、烧荒种地、广种薄收的传统生产方式逐步被多种经营、少种高产、精耕细作的现代农业生产方式所代替。农村基础设施和生活环境不断改善，目前全县已实现了行政村村村通路、通电、通电话，电视入户率达到了95%以上，群众生活质量得到了前所未有的提高。

2 强化工程实施，巩固退耕还林基础

退耕还林工程是一项全新的工作，没有成型的模式，是边干边摸索，边干边总结。15a来，洛南县在工程建设方面积累了一整套工程建设经验。

2.1 加强组织领导 为了确保退耕还林工程的健康实施，县成立了退耕还林工程建设协调领导小组，下设办公室，具体负责协调解决退耕还林工程建设中的重大问题。各镇也相应成立协调组织，确保工程有人抓、有人管、有问题能及时解决。

2.2 规范工程建设管理 制定出台了《洛南县人民政府关于进一步明确退耕还林政策落实兑现中相关部门职责的通知》、《洛南县人民政府关于完善退耕还林后续政策措施的意见》及《洛南县人民政府关于印发洛南县退耕还林问责实施暂行办法的通知》等10余项规范性文件，促进了退耕还林工作的顺利开展。

2.3 夯实工程建设责任 根据《退耕还林条例》规定，县委、县政府明确要求工程建设实行各级行政一把手为第一责任人，对退耕还林工程负总责，并把工程建设纳入各级、各部门年度目标责任制考核范围，实行目标管理，层层签订责任书，实行行政、技术“两条线两负责两追究”制度。

2.4 科学规划设计 为了规范全县退耕还林作业设计，保证退耕还林目标、任务及各项治理措施的落实，根据《陕西省退耕还林（草）作业设计试行办法》的相关要求，结合全县土壤、气候特点，及时制定了《洛南县退耕还林工程作业设计办法》，以“四个坚持”为基本原则，从准备、区划、外业调查、树种选择、整地方式、造林密度、面积求算等方面进行规范细化，科学编制实施方案；按照上级下达的目标任务，将退耕还林任务落实到山头地块和农户。

2.5 强化苗木调运 为了确保退耕还林种苗质量，县林业局始终坚持“严格标准，规范程序，统一质量，统一价格，两证一签，公开采购”的原则要求调拨造林用苗。制定出台了《洛南县退耕还林工程苗木生产供应办法》，从工程的苗木生产、供应、规格标准、价格及调拨结算环节进行了明确细致的规定，使苗木调拨公开透明，用苗质量有保证。

2.6 严格检查验收 为了确保检查验收的严肃性和科学性，县政府明确要求，镇林业站长为技术负责人，负责辖区项目实施中的技术指导、科技推广、检查验收工作。对实施的退耕还林工程地块，进行“拉网式”检查，将检查结果作为兑现依据；对发现的问题要求限期整改，再行检查，直至合格。

2.7 严格政策兑现程序 退耕还林工程涉及面广，农户多，政策性强。对此，洛南县始终严格执行国家兑现政策，实行兑现“公开、公平、透明”，严格执行“六不兑现”，即未达到合格面积的不予兑现，退耕不还林的不予兑现，地类界定不明确的不予兑现，未完成荒山造林任务的不予兑现，退耕地块未承包到户的不予兑现，未签订管护合同的不予兑现。

2.8 强化社会监督 退耕还林工程涉及千家万户，直接关系到广大农户的切身利益，关系到农村稳定大局。为了保证检查验收公正合理、政策兑现准确无误，在退耕还林检查验收中，严格按照“张榜公布，三榜定案”的要求，分别在镇、村、组逐级公布合格面积，兑现钱款数量，广泛接受群众和社会监督。

2.9 全面广泛宣传政策 退耕还林工程先后经历了广泛动员建设、全面落实兑现、有效巩固成果、培训提高素质技能、促进增产增收等不同阶段的工作步骤和重点，全县各级林业部门始终把宣传政策、引导群众、组织群众、服务群众、培训群众作为己任，在努力做好组织实施工作的同时，坚持把宣传放在突出位置，充分利用各种宣传媒体，开展多种形式宣传。为了总结经验，全面提升退耕还林工程的管理水平，县退耕还林办公室适时总结并组织编辑了《洛南县退耕还林工程管理资料汇编》、《洛南县退耕还林工程建设15周年宣传手册》2本小册子，印发到全县从事退耕还林工程管理的工作人员手中，以规范和指导工程管理者的工作行为，助推管理水平的全面提升。

2.10 加大查处 各级政府和林业部门设立了举报电话、举报信箱，强化监督管理；高度重视案件查办和整改落实工作，积极促进工程规范运行。在严格执行中省群众举报办理规定的基础上，县林业局及时制订了《洛南县退耕还林工程群众来信来访接待制度》，为及时有效化解纠纷，查处问题提供了支撑。

3 重视工程管理，彰显林业特色

退耕还林是一项复杂的社会系统工程，能否实施好并取得预期效果，规范管理是关键。从工程管理的角度出发，洛南县结合实际，制定了具体办法和制度，使工程建设有章可循，保证了全县退耕还林的顺利实施。特别是洛南县结合本地实际，制定印发的洛南县退耕还林地征占用管理、规范化管理方面的有关规定，先后经中国林业网、陕西林业网、商洛市党建网等新闻媒体的广泛宣传，极大地提升了洛南县在退耕还林工程管理方面的知名度，有力地推进了工程管理水平的全面提升，宣传了洛南林业建设的新形象。

3.1 规范退耕还林工程档案管理 为了扎实推进全县退耕还林工程建设，县退耕办很抓退耕还林档案管理工作，牢固树立“无档则乱”意识，将退耕还林工程档案管理作为一项重要内容纳入工程管理范畴，与工程建设同步进行。在具体做法上，对退耕还林档案实行分类管理，明确责任，专人管理，做到资料齐全，有据可查；管理规范，科学实用；分门别类，分级归档；建章立制，健全设备；从而使档案管理工作步入规范化、科学化轨道，受到工级退耕还林管理部门领导的高度关注和充分肯定。

3.2 规范退耕还林地征占用管理 为巩固退耕还林成果，加强退耕还林地征占用管理，县林业局专门印发了《关于加强退耕还林地征占用管理工作的通知》，文件就进一步规范退耕还林地征占用行为作出明确规定：一是明确退耕地征占用申请内容和程序。二是及时完成变更设计工作。依据核查结果，按照“占一还一”的 原则，重新落实新的造林地块，作好退耕还林变更作业设计事宜。三是及时完成造林更新。按照市林业局批复的变更设计，由镇林业站组织人员及时完成造林施工，作业结束后，在镇自查合格的基础上，由县林业局组织人员依据《退耕还林检查验收办法》及相关造林技术标准对新的造林地块进行验收，直至达到造林合格标准。四是落实好政策兑现工作。五是强化档案管理。由县退耕办负责对变更后的相关文件及作业设计、林权证、兑现表等资料进行归卷建档。

3.3 规范变更作业设计管理 根据《商洛市林业局关于加强征占用退耕还林地设计变更工作的通知》精神，凡因林地征占用或自然灾害等原因而异地重造的退耕地还林小班，必须由当地镇人民政府向县林业局上报退耕还林地作业设计变更报告，经县林业局审核后上报市林业局请求审批，待市林业局对变更的作业设计批复后，方能列入退耕还林工程计划。

3.4 规范核查不合格面积管理 根据国家林业局《退耕还林工程退耕地还林阶段验收办法（修订稿）》的标准，以及退耕还林政策兑现的有关规定，各镇要严格按照国家和本省退耕还林阶段验收复核检查结果，暂停不合格地块政策兑现，及时督促退耕户开展整改，确保符合工程建设要求。凡未达到保存标准面积在一个生长季内仍整改不合格的，必须及时终止退耕还林合同，停止兑现退耕还林补助，及时开展易地造林，确保退耕还林面积不减少；因火灾造成的未达到保存标准面积必须采取更新造林措施，恢复植被。不核实面积必须由原退耕户补足面积，重新造林，并完善相关资料。损失面积须由原退耕户实施易地重造，原退耕户无力继续实施的由镇人民政府核准面积后在本村（组）内进行调整，安排其它农户重建，重建及易地重造的地块必须符合退耕地还林的地类条件，且不能改变原实施林种，调整实施到位后由当地镇人民政府向县林业局上报易地造林作业设计变更报告，待县林业局审核上报市林业局审批后方能列入退耕还林工程计划，政策兑现前必须组织专人进行现地验收，经检查验收合格后方能列入政策兑现。

3.5 规范退耕还林地抚育管理 退耕户在享受退耕还林补助期间，应当定期对 退耕还林地块进行抚育管护，完成扩盘、施肥等抚育管护措施，确保林木健康生长。退耕还林者需要采挖树木时，必须严格按照《国家林业局关于规范树木采挖管理有关问题的通知》要求办理。运输采挖林木的，要依法办理木材运输证，实行凭证运输。未经批准擅自采挖者要依照相关法律法规的规定进行处罚，依法规范树木采挖行为，保护退耕还林成果。

3.6 全面实施退耕还林工程质量监理 退耕还林工程是洛南县实施的首个国家重点生态工程，政策性强，涉及面广，实施的主体是农民，工程质量的好坏直接影响工程建设的成效。为此，县政府、县林业局适时作出决定，在试点期满后的2002年，为全县25个镇各选派一名退耕还林工程监理员，具体负责所包镇退耕还林工程管理，这一举措既解决了基层林业站技术力量不足的难题，又培养锻炼了队伍，工程监理制度的实行为洛南县退耕还林工程的健康开展奠定了基础，创造了条件，功不可没。同时，也为各级林业部门培养了人才，对后期实施的天保工程、长防工程等林业重点项目建设积累了经验，提供了示范，其示范带动作用效果明显。

3.7 及时定期开展调查研究 退耕还林工程启动实施以来，县政府、县林业局主要领导和分管领导，每年都要组织1～2次退耕还林专题调研。为了巩固来之不易的成果，县林业局及时开展了退耕还林“回头望”、“大户承包”、“成果巩固”、“大调研、大检查、大促进”、“困难退耕地区和困难退耕农户”等专项调研活动。在此基础上，先后制定出台了退耕还林地征占用管理、规范化管理、规范政策兑现工作行为等多项管理办法，通过这些措施的实施，使还不稳固的退耕还林成果得到进一步巩固。

3.8 公开接受社会监督 县林业局、退耕办专门设置了举报电话，认真开展日常监督。纪检监察、检察院、财政、审计等部门对工程建设进行全程监督。审计部门坚持每年进行一次退耕还林专项审计。市、县人大、政协经常组织人大代表、政协委员开展执法检查和工作视察。

4 巩固退耕还林成果，解退耕农民之忧

洛南县自2008年开始，在全县组织开展了巩固退耕还林成果专项规划的实施工作，止目前已完成基本口粮田建设面积0.67万hm2，弥补了粮食生产不足；农村能源建设项目完成户用沼气2 948口、节柴灶2 423台、太阳灶4 750台、太阳能热水器2 000台，解决了群众的生活烧柴问题； 生态移民建设项目完成搬迁226户932人，修复了生态环境；后续产业特色小区建设项目建成9个畜牧养殖场，其中生猪养殖场8个，肉鸡养殖场1个；巩固成果涉林建设项目后续产业特色经济林基地建设完成0.46万hm2，巩固退耕还林成果补植完成0.46万hm2，退耕农民技能培训完成1.23万人次。通过基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民等措施，从根本上解决了退耕农户的吃饭、烧柴、增收等当前和长远生活问题。

5 努力与展望

退耕还林工程在洛南县实施以来，历经试点期、实施期、成果巩固期3个阶段，每个阶段都饱含着退耕人的心血和汗水。试点期没有经验，全靠摸着石头过河，边干边研究，边干边总结，2001年为了补充完善1999-2000年的作业设计，退耕办一班人硬是克服一切困难，加班加点56d，一举完成了2个年度的设计方案，他们无怨无悔，乐于奉献。2002-2006年实施期，随着《退耕还林条例》的正式颁布实施，工程管理的要求也越来越严，作业设计、检查验收、阶段验收、确权发证、政策兑现，档案管理等也越来越规范，在人员不足、经费困难、办公条件有限的环境下，大家默默无闻，克服困难，创造条件，在历年退耕还林检查中保持了无一差错的良好成绩，先后3次受到了国家退耕中心领导的肯定和赞扬。2007年后国家暂停了退耕地造林计划，先期实施的退耕地面临成果巩固的艰巨困难，为了巩固来之不易的成果，洛南县自2008年起在全县组织开展了巩固成果专项规划的实施工作。退耕还林工程区大多自然条件恶劣、操作难度大，管理环节复杂，政策性极强，广大群众和社会各界极为关注，工程建设的好坏直接影响党和政府、林业部门在群众中的威信。在工程建设方面，参与工程建设的这支队伍以对工程负责、对人民负责、对自己负责的态度，坚持不懈地努力工作，经受住了考验，创造了一个又一个骄人的成绩。成绩的取得归功于广大退耕农户的辛勤劳动，归功于各级政府和部门的正确领导，归功于县林业局的艰辛努力，归功于参与工程建设的每一个人。由于退耕区大多交通不便、条件艰苦，要完成一个小班的设计、验收有时需要3～4h的时间，吃不上饭、喝不上水是常有的事，遇到下雨天，淋湿衣服是家常便饭，炎热的夏季是退耕还林检查验收的主要时节，每天野外工作的时间多达10h以上，超强度的工作量让人感到吃不消；可这是工作的需要，人民的需要，大家无怨无悔，饿了啃一口干粮，渴了喝一口山泉水，累了在路边地头歇一会。15a的奉献，15a的付出，15a的考验，铸就了退耕人“特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献”的退耕人精神；我们有理由相信在大家的共同努力下，一个山青、水绿、村富、人美的新洛南一定能够早日实现！历史也将铭记为退耕还林事业做出成绩和奉献的每一个人。

15a的默默耕耘，15a的奋战，15a的努力，15a的退耕还林，如今收获了丰厚的硕果。当你行走在秦蟒两岭，洛河两岸，还是公路两旁，所到之处，如今已绿树成荫，山青水秀，空气清新，一个社会主义新农村呈现在人们眼前，人们的生产、生活环境得到极大改善，农村的面貌发生了翻天覆地的变化，“国家要被子，群众要票子”的目标初步实现，水土流失得到有效控制，如今山绿了，水清了，天蓝了，路宽了，空气清新了，人们安居乐业；产业结构调整步伐加快，人民群众生活水平相对稳定，农村人口向城市转移的步伐明显加快；野生动物种群数量逐年增加，人与动物和谐相处；带动和促进了县域特色林业产业的快速发展；随着工程建设的纵深开展，工程建设的效益将越来越明显，生态洛南、幸福洛南、和谐洛南、美丽洛南的目标正逐步实现。

秦岭最美是商洛，商洛最美是华阳！站在新的历史起点上，展望未来，退耕还林效益日益显现，一个山川秀美的新洛南一定能够实现退耕还林工程，必将写入史册，载入历史的丰碑！

（责编：张长青）