论我国矿产资源税费制度的改革

摘要:我国现行的矿产资源税费制度在借鉴国外矿业税费制度的基础上,结合中国自己实际国情,形成了独具中国特色的矿产资源税费制度。现行矿产资源税费制度对促进国有资源合理开采、节约使用、有效配置,为确保国家取得一定的财政收入,对推进中央和地方的分税制改革,发挥了积极有效的作用。但是现行的矿产资源税、矿产资源补偿费的征收依据不足、税费设置重复、计算方法不科学、收益分配不顺、征收用途不当等方面存在突出问题,必须改革。

关键词:资源税;资源补偿费;矿产资源法;权利金

一、我国矿产资源税费现状

矿产资源税费是对矿产资源开发活动专门征收的税费,不包括对各行业普遍征收的税费(如增值税和所得税等)。矿产资源税费制度是调节矿产资源开发利用各相关经济主体间利益关系的财政税收制度,既包括具体税费项目的设置、定性、计征方法和征管制度,也包括税费收入的分配与使用制度。资源税总体的改革思路是提高税负,增强资源税的调控力度,使资源开采的外部成本内部化,促进资源开采的合理有序,建立健全资源开发补偿机制,维持经济社会的可持续发展。党的十七大明确提出“实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。

二、矿产资源税费制度存在的主要问题

(一)资源税费关系混淆,理论体系不合理

开征资源税的主要目的是通过调节矿山企业因资源的禀赋、开采条件等不同造成的资源级差收入,来促进矿山企业公平竞争,使矿山企业在较为合理的盈利水平的基础上开展公平竞争,促使矿山企业改善经营管理,提高经济效益。而1994年税改把征收范围扩大到所有矿种的所有矿山,不管企业是否盈利实行普遍征收,这时,资源税已不再是单纯地调节级差收入,而是根据资源的所有权来取得补偿收入。即资源税的性质已有所改变,资源税既具有原有的调节级差收入的性质,还具有“资源补偿费”的性质。如此看来,当资源税调节级差收入的作用因其“地方税”的定位而被抵消的情况下,我国目前的资源税和资源补偿费在性质和作用上已基本趋同。这不仅与税收的基本原理相悖,而且混淆了税收与资源资产收益的界限,容易造成资源税费制度的混乱与重复,影响了税费各自功能的发挥。

(二)矿产资源税费水平低,与征税目的相违背

我国于1984年开征资源税,1986年和1994年先后又进行了改革。但我国资源税长期存在着一个突出问题,即税负过低,直接导致我国本来就稀缺的资源被浪费,自然环境受到很大的破坏。《矿产资源法》第五条规定,国家实行探矿权、采矿权有偿使用制度,开采矿产资源必须按国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。而我国矿产资源补偿费实行从价计征。补偿费费率最低是1%,而最高也不超过4%。这与发达国家体现资源所有者权益的权利金占销售收入的10%左右相比,我国征收的矿产资源补偿费太低。

(三)计征依据不合理,造成资源浪费

我国目前对资源税是从量定额征收。其计税依据是:纳税人开采和生产应税产品销售量,资源税以销售数量为课税依据;纳税人开采和生产应税产品自用的,以自用数量为课税依据。首先,这种征收方式对于大多数生产成本、开采难度和环境相差较大的资源来说税收的高低与由于资源差异造成的级差收益严重脱节。从而必然造成不同探矿、采矿企业之间的利润分配的不均衡。其次,现行税率标准与资源的稀缺性、效用性、地质条件、区位运输条件等因素没有建立起必然的依存条件,应纳税额与价格变化相脱离,国家并未由于资源价格上涨而多收到税,资源税收入增幅较小,占全国税收收入总量的比例呈逐年下降的趋势。最后,这样的计征方法其实是在鼓励企业对矿产资源的盲目开采,定额税率的税额也很低,难以起到真正保护资源、节约资源的目的。

(四)资源收益分配的不合理

我国20世纪90年代实行社会主义市场经济体制,这种经济体制的一个重要特征就是,让市场作为调节资源配置的一种基础性方式,从而实现社会资源的优化配置。而我国逐渐建立起来的矿业权市场是一个国际化程度很高的市场,矿产品价格的变化幅度相对较大。国家应根据国民经济发展需要,结合市场状况,及时调整补偿费率。但资源补偿费征收十多年来,我国矿产品价格水平已经发生了很大变化,而补偿费率始终未作调整。近年来,随着煤炭、石油等资源产品价格的大幅度上涨,资源产品的收益成倍增长。但由于资源税实行的是定额税率,增加的收益几乎全部落入企业和个人的手中。而在我国,根据宪法的规定矿产资源是归国家所有的,国家理应在利润分配时有自己的一席之地,涨价收入理应归公,归全体国民,而目前的税费制度扭曲了资源收益分配的机制,亟需改革。

三、解决方案

设计我国矿产资源税费制度,必须坚持以地租理论为指导,根据不同税费的经济分析,吸收国外行之有效的各项做法,使之尽可能与国际结轨。同时我们还应充分考虑我国的国情,充分考虑改革方案的现实可行性。

(一)矿产资源税、矿产资源补偿费改革设想第一阶段方案一

第一阶段采用第一方案,即基本保持现有“费”、“税”体系总体不变即保留补偿费、资源税征收名目。为确保国家财政收入,资源补偿费仍按现在方法征收。为保证地方收益在过度阶段不下降,减少改革阻力,保留资源税的名目。但必须做好“正名”、“明义”的理顺工作,对现有“资源补偿费”和“资源税”进行必要调整。

首先,明确“资源补偿费”是国家基于矿产资源所有权的征收,其权利主体是国家。因为“资源补偿费”的实质是绝对矿租,而绝对矿租只能归所有者国家来收取,在概念上和法律关系上不能混淆。

其次,矿山级差地租应归国家所有。作为矿产资源所有者的国家,不仅要得到固定的矿山地租――矿产资源补偿费,同时要凭借其所有权参与矿产资源开发产生的超额利润的分配,使矿产资源的所有权在经济上得到实现。

再次,要改变传统的资源税征收方式。目前世界各国普遍采用的资源税征收办法有从量税、从价税、比例税、累进税四种。我国目前实行的是从量定额征收。这种征收方式的优点是只要企业开采了一定量的矿产资源,就必须向国家缴纳一定量的资源税。但是,矿产资源的价格是随着市场不断高低变化的,而且由于资源的稀缺性、有限性,矿产资源的价格在将来是必然要上涨的,所以,为了保证国家从矿产资源上真正取得应有的利益,应该建立一种从价征收的体制,让税收和价格挂钩,从而更好地发挥资源税对不同利益主体的调节作用,防止矿产开发行业的超额暴力利润。这样的调整,还可以更有效地调节资源级差收入,平衡资源质量差异造成的收益差别,使开采优质资源的企业多纳税,开采劣质资源的企业少纳税,从而实现利益平衡,建立税收调节的公平机制以实现资源的优化配置。

(二)矿产资源税、矿产资源补偿费改革设想第二阶段方案二

本阶段改革的重点在于“资源补偿费”与“资源税合并”,其实质是“两租”(绝对矿租和级差矿租)合一。

合并理由为:第一,资源税名不正,不符合税收“三性”。资源税是基于财产所有权的征收,不是基于国家政治(行政)权力的征收,不具备税收的强制性;资源税征收标准随市场环境变化经济调整,不具备税收的固定性;国家征收资源税的征收是以让渡矿产资源的开采权、消耗矿产资源为代价的,不具备税收的无偿性。因此资源税名不副实。第二,资源补偿费名不副实。资源补偿费作为国有资产收益应当纳入国家预算,但根据财政部、地质矿产部、国家计委联合发出的《矿产资源补偿使用管理规定暂行办法》第3条规定:“矿产资源补偿费主要用于矿产资源勘查支出(不低于年度矿产资源补偿费支出预算的70%),并适当用于矿产资源保护支出和矿产资源补偿费征收部门经济补助预算”。事实上坐支挪用现象严重。可见,矿产资源补偿费的实际用途不当,没有体现矿产资源的国家所有权,矿产资源补偿费名不副实。第三,现行资源税和资源补偿费都是基于资源所有权的征收、存在重复征收。资源税费合并,加强税收征管。如前所述,我国现行资源税和矿产资源补偿费在税理上是重复的,应将二者合并。可以考虑将资源补偿费并入资源税统一管理,既有利于降低行政管理成本,促进矿业发展,又避免了政出多门、管理失控、滋生腐败等问题,可以实现政府和企业的双赢。第四,资源税和资源补偿费合并征收与国际接轨、简单易行。合并权利金项目的资源税费中国的资源税、资源补偿费等资源税费基本都是国外的权利金(绝对地租),但是在中国却将简单的事情复杂化,既不符合国际惯例,也给操作带来很多麻烦,因此应将属于权利金的税费项目合并,统一称为权利金。资源税和资源补偿费等收费项目都由资源开采企业缴纳,合并为权利金后的纳税主体没有改变,不同的只是缴纳环节和征收部门减少,它符合简化税制、公平税赋的原则,对国家和企业都是双赢的现实选择。

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[作者单位:中国地质大学(北京)人文经管学院]