关于我国地方政府债务风险形成原因的探究

【摘要】 受国际金融危机影响,巨额、高速增长的地方政府债务已严重威胁中国经济的可持续发展,随时可能引发全国性的财政危机和经济危机。因此,研究地方政府债务风险问题是时事性和现实性的客观要求。

【关键词】 地方政府债务;风险;体制

地方政府债务即公债是指:由地方政府及其所属职能单位举债或担保以及在特定条件下需要由政府偿还的内外债务。地方政府债务风险从属于财政风险范畴,从经济学意义上讲,风险是指由于未来的各种不确定性因素导致未来发生经济损失的可能性。

地方政府债务风险是指:地方政府未来拥有的公共资源不足以履行其未来应承担的支出责任和义务,以至于经济、社会的稳定与发展受到损害。

一、地方政府债务风险的表现

我国地方政府债务风险具有独特的区域性、复杂性、层级性、传递性的特征,主要表现在:

1.地方政府债务的总量风险。总量风险过大可能导致无法完全支付到期债务的风险。我国地方政府债务主体比较分散,合法与不合法债务并存致使地方政府债务总量难以把握,统计相对复杂。通过随机抽查个别省份债务情况,中国地方政府债务风险已不容乐观,从总体来看,中西部地区的债务总量风险明显大于东部地区。

2.地方政府债务的结构风险。地方政府的结构风险主要是指各类地方政府债务带来的隐患。我国地方政府债务风险的层次主要体现在省、地(市)、县、乡(村)四级政府中,省一级风险相对较小,越往基层风险越高。表现为:外债偿还压力逐年增大;财政赤字与历史挂账不堪重负;地方政府担保隐患巨大;县乡基层政府债务负担沉重等,这些都会影响到地方财政的稳固和平衡。

3.地方政府债务的效率风险。由于地方政府债务没有规范的批准制度,存在较高的地方政府债务的效率风险,即债务资金的使用效率不高,可能使偿债资金不能从债务资金投资项目中有效获得的风险。

4.地方政府的外部性风险。当地方政府面临严重的债务风险而自身财政资源又无法缓解时,就会发生风险转嫁现象。包括债务风险从上级政府向下级政府转移的纵向外部化;从下级政府向上级政府转移的纵向外部化;在同级政府间转移的横向外部化以及政府与市场间转移的外部化。从地方政府债务的传递性来看,下级政府的所有债务均构成上级政府的或有债务。

二、现阶段我国地方政府债务风险的主要成因分析

(一)地方政府债务形成的经济发展因素

首先,我国经济发展正在进入加速工业化和城市化的阶段,需要大量资金投入。经济发展工业化是资本、技术积累和产业升级的过程,期间必然伴随着大量的资本投入。投资建设地方城市基础设施和在全国范围内的交通、能源等基础设施中除中央政府投资建设部分外的地方政府投资建设部分,也急需大量资金投入,形成了巨大的资金需求缺口。

其次,受2008年国际金融危机影响。一方面经济增长下滑,企业亏损较多,加上实施结构性减税,地方政府税收收入大幅减少。地方政府为了支持地方经济发展以其名义为地方企业贷款担保数额也在增加;另一方面2008年11月,中央政府出台4万亿经济刺激计划,地方政府相继出台投资计划,总资金规模高达18万亿元,资金来源无处问津。

(二)地方政府债务风险形成的体制性因素

1.财政体制问题。1994年我国实行财政体制改革,中央与地方的财权进行初步划分,建立了分税制财政体制的基本框架,但在处理各级政府间财政关系方面,这一体制改革并不够彻底,从而加剧了地方债务的扩张压力。

政府间权力与支出责任划分不明晰。一方面,由于中央的权力控制,一些本应由中央支出的项目按照一定比例转嫁到了地方;另一方面,一些本应该由地方政府自筹资金解决的项目却被中央政府越俎代庖,以政令形势下达文件,并由地方政府自出资金,从而增加了债务规模和债务成本。由于分税制,地方政府原有主题税种上划中央,地方主要财源只剩下地方税,从而使地方财政收入难以满足履行支出责任的需求。

根据2006年中国统计年鉴数据显示:1992年～2005年间,除了个别年份地方财政收入增长较快外,地方财政收入总量占国家财政收入总量的比重在不断下降,从71.9%降到了47.7%,并且形成了省级以下越往下级越“无税可分”的局面。

2.投、融资体制的缺陷。近年来,我国虽然加快了投、融资体制的改革,但与市场经济体制的要求相比还存在较大差距,主要表现在:

一是,目前我国还没有形成真正意义上的多元化投资格局,地方政府投资范围过宽,对于一些私人“市场投资行为”也包含着相当大的政府干预成分。政府的投资范围不仅涵盖公共产品领域,且也涵盖了部分竞争性领域,一旦出现问题,各级政府将不得不承担投、融资活动所带来的风险和责任。

二是,政府投资缺乏整体规划,普遍存在效率低下的工程投资项目,对投资收益得不到保证。当项目收益无法还款时,偿债责任最终将转嫁给地方政府。

三是,多部门融资,管理分散,融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确。

3.国有企业管理体制问题。国企改革的目标是建立政企分开的企业管理模式,就地方政府和企业的关系而言,地方政府的利益与地方国有企业的利益基本一致。地方政府税收收入的大部分来又自于地方中、小企业,为了支持地方经济的发展,取得更好的收益,企业成为了地方政府形成债务的又一重要因素。

主要表现在:(1)地方政府作为国有企业的投资者,必须承担国有企业的亏损。而企业风险全由国家承担必然造成国有企业效率下降、风险责任不明晰、亏损严重;(2)国有企业专制或破产,大批下岗工人生活补助等都由政府承担,重地方政府负担。

(三)地方财政债务风险形成的债务管理因素

当前,我国地方政府债务管理严重滞后于地方政府债务发展的需要,风险意识淡薄、风险责任不清,以及债务管理中的种种漏洞也成为地方政府债务风险形成的重要因素。

1.债务管理机构不健全,管理基础薄弱。尽管地方财政部门在制度上被明确授予全面管理政府债务的职能,事实上地方财政部门只对部分直接由财政部门偿还的债务进行管理(如专项借款、财政周转金等),对间接的由地方政府提供担保的企业举债或项目融资没有明确的进行监督管理,地政府缺乏一个统一的组织机构来全面管理地方政府债务。

地方政府管理基础薄弱,对政府债务的统计、核算、计量体系尚未建立,没有一套对债务风险进行确认、量化、评估、报告和信息披露的制度。决策层对于债务的整体情况很难准确把握,从而增大了地方政府防范债务风险的难度。

2.审查程序不严谨,管理手段单一。由于没有明确的法律规范,各级地方政府的举债决策权在发改委,有的分散在各主管部门,有的则由举债单位自行掌控,使举债的决策权多体现行政长官的意志,没有充分分析举债人是否有偿债能力和财政承受能力等因素,缺乏科学民主的决策程序和举债审批程序,从而使不规则举债行为大量存在。

目前,从中央到地方主要采用行政手段使各级地方政府偿债,这种单一的管理手段存在着严重弊端,部分地方领导干部为伪造偿债功绩,“拆东墙补西墙”,使地方的债务规模出现反弹,地方债务风险进一步加剧。地方审计部门对地方债务的审计范围和力度有限,审计结果不予公开,地方政府债务风险无法得到及时、有效的控制。

3.风险意识淡薄,偿债制度不健全。地方政府对债务风险的意识淡薄,借债和担保的门槛较低,债务能不能还、如何偿还无人问津。不少地方政府还存在“能拖就拖”的赖账思想,使得拖欠债务也成为地方债务存量的重要组成部分。甚至有人提出效仿国外,容许地方政府破产,考虑怎样去偿还,只考虑怎样去躲避,这使得资金最终的提供者对政府失去信心。