“两法平台”破解以罚代刑

“我认罪，我的犯罪行为侵害了农民工的合法权益， 伤害了他们的感情，我愿意尽快支付员工的劳动报酬。”4月21日，由上海市青浦区人民检察院提起公诉的被告人王成拒不支付劳动报酬案开庭审理，法院当庭宣判，以拒不支付劳动报酬罪判处王成有期徒刑两年。

这是青浦区检察院建立“两法平台”以来，开展法律监督的又一起涉及民生领域的典型案例。青浦区“两法平台”已经成为该院开展立案监督的重要渠道。

合力打击民生犯罪

青浦区检察院检察长徐燕平经常说：“涉及民生的案件无论大小，一律要严肃查处。‘恶意欠薪’老板不能一逃了之，食品‘黑作坊’不能一罚了之，污染环境厂家不能一关了事……行政机关与检察机关要编织起严密的网络，决不能让这些严重侵害公民权益、危害群众生命健康的违法犯罪活动成为刑事处罚的‘漏网之鱼’。”

这个网络就是“两法平台”，即刑事司法与行政执法衔接平台。谈起 “两法平台”工作，青浦区检察院检察长徐燕平如数家珍。2005年，其时任浦东新区检察院副检察长，在立案监督工作中发现，有一些经济犯罪案件，在行政执法环节被“以罚代刑”，没有进入司法程序。如何使行政执法与刑事司法实现有效对接？徐燕平带领检察官与各行政执法单位沟通协商，建立信息共享机制，签署相关协议，建立了全国首个“两法平台”，督促行政执法机关和刑事司法机关依法履行法定职责，规范执法，解决有案不移、有案难移的问题。

2010年， 徐燕平担任青浦区检察院检察长以后，对青浦区“两法平台”工作尤为重视。在工作中发现，虽然“两法平台”工作取得了较大成效，但仍有发展的空间。原有的“两法平台”由于没有及时更新难以适应新的需求而逐渐被弃用，线下移送效率低，而且信息共享的作用难以实现。由于检察机关对于行政机关移送的情况掌握并不全面，因此存在案件移送中的遗漏风险，造成法律监督的盲区。

为破解瓶颈，该院先后多次邀请32家行政执法单位召开推进“两法平台”工作座谈会，对该区的行政执法工作状况细致摸底，并组织召开人大代表、政协委员、专家学者代表座谈会，广泛征询意见。该院还密切与区法制办联系，分析行政执法与刑事司法衔接工作现状，制定商量对策，推动建立行政执法与刑事司法衔接工作新格局。

“黑诊所”刑责难逃

犯罪嫌疑人杨某在青浦区华新镇某村开设了一个私人诊所，但他并没有取得医师资格证。2015年4月5日，田某来到杨某的诊所，称其儿媳黄某已怀孕5个月，B超检查为女婴，经家人商量后决定打胎。杨某遂将两种用于打胎的药开给田某，并告诉了服用方法。4月7日，田某再次找到杨某，称孕妇感到肚疼，杨某自带剪刀和镊子及消毒器材，到黄某住处，为黄某实施了堕胎手术。经检查，被堕胎儿为男性。

青浦区院在“两法平台”发现该起案件信息后，认为杨某在未取得医生执业资格情况下，为黄某进行了选择性别的终止妊娠手术，涉嫌非法进行节育手术罪，应当追究其刑事责任。遂向青浦区卫生和计划生育委员会发出建议，将涉案人员杨某移送公安机关处理。2015年8月，被告人杨某被判处有期徒刑8个月，并处罚金2000元。

在“两法平台”建立之初，卫计委等一些行政单位并未被纳入平台。青浦检察院发现，青浦区来沪人员占到本区常住人口的60%以上。大量的外来人员由于没有医疗保险，贪图便宜方便，热衷到“黑诊所”解决头疼脑热，这种特殊需求催生了非法行医行业。非法行医行为人不具备医师资格证，没有经过基本的专业培训，行医设施和医疗器械简陋，消毒设施、药品令人担忧。期间，曾发生过多起医疗事件，甚至发生过由于治疗不当致人死亡的案件。

该院主动到卫生局了解情况，定期召开联席会议，督促卫生部门将处罚的非法行医案件及时全面录入“两法平台”。自2012年以来，青浦区检察院通过“两法平台”建议移送案件89件124人，其中区卫计委移送案件的人数多达46人，居行政单位移送数据的首位，其中获法院判决43人。

在司法实践中，有些涉及民生类案件没能进入“检察视野”，该院经过多方联络沟通，建议扩大“两法平台”范围，将与民生领域有关的单位悉数纳入。现在青浦区的“两法平台”成员有50余家，增加了规土局、农委等行政执法单位。2015年，规土局通过“两法平台”移送了一批非法占用农用地案件，该院就非法占用农用地现象开展综合治理，并向相关镇政府制发了检察建议，该项工作得到了区委、区人大常委会的充分肯定。

通过这些民生类案件的办理，行政机关和司法机关都充分认识到“两法平台”的重要性，行政机关和检察机关无缝对接，形成合力，对侵害民生案件的打击力度不断增强。截至2016年4月，该院在“破坏环境资源犯罪专项立案监督活动”和“危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动”中，与行政部门对接共移送案件25件42人，其中污染环境案18件30人，生产销售有毒有害、不符合安全标准的食品7 件12人。

倾倒废水不能一罚了之

俗话说，隔行如隔山。很多行政机关工作人员在本专业驾轻就熟，但是对于一些案件达到什么后果应当移送司法机关处理，并没有很大的把握。是行政处罚后就结案，还是移至公安、检察机关做进一步处理？亟须交给行政人员一把标准的尺子，才能确保每个案件处理得公平公正。

2015年5月，张林等人非法处理工业废水，从中牟利，并严重污染环境。据了解，年初某区环保局曾要求一家回收废旧空桶的公司将其加工过程中产生的大量废液（经鉴定，该废液属于危险废物）处理掉，然而该公司没有处理废水资质，而是委托被告人张林寻找处理单位。

接单后张林为牟取不正当利益，联系其手下的另两名犯罪嫌疑人作为中间人，联络了运货司机以及一家没有处理废水资质的石材厂，从2015年5月21日开始，连续三天非法处理158桶废水、3桶固体废物。张林的同伙张某向石材厂支付8000元人民币。

2015年5月23日，5名犯罪嫌疑人驾驶载有50桶废水、废物的车辆行驶至某堆场，在准备倾倒的过程中被青浦区公安民警抓获。

这个案件是否行政处罚就可结案？该案在“两法平台”上出现后，检察机关及时介入，引导环保部门及时调取和固定证据，将涉案的8名犯罪嫌疑人悉数抓获。今年3月，8名被告人分别被判处2年至6个月不等的有期徒刑。

移送标准一目了然

检察机关对应当进入司法程序的案件绝不手软，坚决将涉案人员绳之以法。对于仅仅需要行政处罚的案件，不能降低入刑标准，否则打击面过宽，不符合公正正义的法治精神。

青浦区渔业资源比较丰富，近年来，非法捕捞现象有所抬头。为了打击犯罪、保护渔业资源，几部门联合开展了系列打击专项行动，抓获了一批违法犯罪分子，并希望通过刑事的手段予以制裁，以起到威慑作用。

张某及其妻子是来沪务工人员。刚开始在菜场卖菜，他们听说在河里捕鱼拿到市场卖，比卖菜来钱快。于是夫妻二人买了一条船，从收废品处买了一个马达，开始了电捕鱼的营生。第三天，夫妻二人就以涉嫌非法捕捞罪被刑事拘留。

在审查这类案件时，检察官发现，有些嫌疑人的主观故意以及入罪标准方面存在问题。鉴于该案案件处理的特殊性，青浦区检察院主持召开“非法捕捞水产品罪法律适用问题”研讨会，邀请市检察院、市法院、公安部门、农委等相关职能部门参加，开展专业性研讨，并确定了本市非法捕捞水产品罪的入罪标准、构成要件、处罚原则等。后在有关行政部门和司法机关的共同努力下，有效遏制了违法犯罪高发的态势。

为了解决统一的移送标准问题，青浦区检察院牵头将相关法律法规汇编成册，方便行政机关执法中查阅，使“两法衔接”在操作中有法可依。这册法律法规看起来一目了然，非常清楚，成了执法人员的“葵花宝典”。

“两法衔接”也有了监督部门

青浦区检察院认为，要保持“两法平台”工作的生命力，必须要找到一个能够约束各成员的部门，或者设立一个能够约束各成员的机构来实现对平台的领导，确保“两法平台”机制具备自我造血功能。

目前，青浦区形成了由区法治办协调推动，检察机关、行政监察机关、公安机关密切配合协作，各行政执法机关积极参与、共同推进的工作格局。成立了领导小组，领导小组下设办公室，区政府法制办主任担任办公室主任，并配备专门人员，负责行政执法与刑事司法衔接工作的考核、协调、信息共享平台系统的维护、召集联席会议等工作。各成员单位明确执法科室或法制部门负责人为联络员，具体负责行政执法与刑事司法信息共享及线下案件移送等工作。

在由区法制办牵头监督的同时，“两法平台”考核机制已经初步建立，并且已现雏形。过去政府对各个行政单位的考核中没有“两法平台”工作这个项目，只有检察机关一家将“两法平台”工作纳入了工作考核，各成员单位积极性参差不齐。为此，青浦区政府建立了“两法平台”工作考核机制，由区法制办负责对“两法衔接”机制成员单位进行考核。更值得一提的是，纪委监察部门也介入“两法平台”工作，全程监控各成员单位上报线索、移送案件的情况，以及时发现这些职能部门中是否存在行政处罚代替刑事处罚的违规现象以及各种渎职行为。