流域生态补偿财政工具法制化探析

摘 要：流域生态补偿实践试点聚焦水源地区、重点流域、生态区域、断面水质、资金扣缴，制度构建聚焦排污权交易、水权交易、跨界流域。流域事权财权关系法制化建设，包括权利义务主体、补偿资金标准、补偿方式范围、相关补偿政策；财政工具包括政府主导、市场参与；管理工具包括污染监测、水质考核、行政管理、纠纷解决。生态政策法制化，是改革的目标。财政工具法制建设，需要行政、财政制度支持；生态价值核算方法，需要财政、税收工具支持。

关键词：流域生态补偿；财政工具；生态公共产品

中图分类号：F205 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）01-0059-05

一、动因：流域生态补偿特性

流域生态补偿在诸多方面具有深远影响。平衡流域生态利益与社会经济利益是其主要实践意义，设计法律制度进一步稳定实践效果是其主要理论意义。“流域生态系统聚焦水质水量。”[1]通过外部干预流域生态补偿，实现补偿流域生态特别牺牲。推进流域溢出外部效应内部化，平衡流域上游与下游权利义务。补偿资金运行是否符合预期，成为流域生态补偿关键环节。实现流域生态补偿财政转移支付法制化，是完善流域生态补偿资金管理重要途径。

水体单向流动特性，对于生态补偿影响深远。大多数生态要素影响周边环境呈现面状分布，流域影响周边环境独具特色，呈现带状分布。水体从高到低自然流动，外部效应主要影响下游。自然地理特性，对于生态补偿影响显著。流域集水区域界线相对明晰，上游下游空间分布相对稳定。生态外部效应溢出所致影响，权利义务双方关系较为确定。共同上级机关协调、流域主体市场交易均可作为生态补偿模式。干流支流所涉陆地构成流域主体，并且可能涉及多个行政区划单元。不同地区根据本地社会经济发展现状，对于本辖区内流域开发拥有各自方案。使得流域生态问题聚焦于两个方面：焦点之一，水质水量。排污权交易主要针对水质，通过排污限额、交易制度，维持流域生态容量平衡。水权交易主要针对水量，通过制定用水限额、交易制度，进一步建设两型社会。焦点之二，生态效益。水体流动性强，生态效益外溢。上游保持绿水青山，将会限制既有生产生活方式，下游收获生态效益，理应支付生态公共产品成本。协调跨区域利益意义重大。上游下游生态利益投入产出并不均衡，生态公共产品属性难以杜绝公地悲剧。正面外部效益溢出由下游补偿上游，负面外部效益溢出由上游补偿下游。实现全流域生态补偿良性互动。

流域生态补偿形态各异，主要分为以下几类。第一，政府主导。运行机制是政府统揽大局设计流域生态补偿宏观方案，通过财政转移支付调节上游下游生态权利义务。例如，广东省政府为保护珠江重要支流东江水源，通过财政转移支付向河源市提供资金支持。资金源于东深工程水费利润，并对上游地区实施补贴政策。第二，市场主导。运行机制是上游下游协商一致达成补偿方案共识，通过产权交易、生态标记等方式调节生态权利义务。例如，浙江省金华江上游东阳市拥有横锦水库，下游义乌市由于种种原因用水较为紧张。义乌市通过水权交易，出资购买横锦水库五千万立方米使用权。第三，社会主导。运行机制是非政府组织牵头实施流域生态补偿项目，并且提供资金、技术、人员等多种项目所需支持。例如，世界自然基金长江湿地恢复项目点，牵头实施青山垸退田环湖社区共管。建立湿地保护模式，发展现代生态农业，实现生态保护与农民增收双赢。第四，混合模式。上述生态补偿模式均各有优势劣势，流域生态补偿应当坚持政府主导混合模式。通过国家强制力保障干预效果，减少不确定性，降低交易成本。市场主导受制于交易费用，社会主导受制于项目门槛。以政府为主体，以市场交易、社会组织为两翼模式为宜。

流域生态补偿坚持政府主导，财政工具主要倚重转移支付。按照资金等级，可以分为中央流域生态补偿财政转移支付，例如，中央巩固退耕还湖成果，向多个省份提供财政资金支持；地方流域生态补偿财政转移支付，例如，青海省保护中华水塔，向三江源地区提供财政资金支持。按照资金性质，可以分为一般流域生态补偿财政转移支付，例如，上级考虑多种因素，采取公式计算向下级分配财政资金；专项流域生态补偿财政转移支付，例如退耕还湖、水源涵养区保护、水土保持等生态补偿项目。中国流域生态补偿实践尚处起步阶段，加之学界对于一些理论问题仍有争议，现行法律法规专项规定条文数量不是很多，涉及流域生态补偿财政转移支付条文更少。梳理现有条文规定，可以分为以下两类：类型之一，宏观大局立法，例如：《环境保护法》第31条，规定国家建立生态补偿制度，加大财政转移支付向生态保护地区倾向力度。类型之二，具体领域立法，例如《水污染防治法》第7条，规定国家建立流域生态补偿制度，并向水源保护区、流域上游财政转移支付。流域生态公共产品属性十分鲜明，尤为需要政府干预确保有效供给。完善流域生态补偿财政转移支付法律法规，逐步奠定流域生态补偿实践长期稳定基础。

二、现状：中外实践、不足及其分析

流域是地球自然地理重要组成部分。流域生态补偿需要符合本国实际国情，可以借鉴域外实践经验。流域生态补偿实践，不论政府作用强弱都要运用财政工具，包括政府主导、市场主导、社会主导、混合模式多种类型。流域生态补偿财政工具主要不足是事权财权有待进一步匹配，实现流域生态补偿法制化，引领规范化、体系化是主要路径。同时，反向推动流域生态补偿理论研究，推动环境科技进步提供完善补偿标准，促进自然与人文学科形成合力。

（一）中外实践

流域生态补偿实践试点聚焦水源地区、重点流域、生态区域、断面水质、资金扣缴，制度构建聚焦于排污权交易、水权交易、跨界流域。借b世界各国有益经验。“流域生态补偿是有效制度安排。”[2]流域生态补偿财政制度目标是平衡事权财权。关键问题包括权利义务主体、补偿资金标准、补偿方式范围、相关补偿政策；财政工具包括政府主导、市场参与；管理工具包括污染监测、水质考核、行政管理、纠纷解决。规范上述制度，主要依靠法制化。

中国流域生态补偿实践试点现状。第一，水源地区，水体单向流动特性使得水源影响流域。例如福建省流域下游城市筹措补偿资金，上交省政府财政专户补偿上游城市。第二，重点流域，针对一些人口众多而又水源匮乏地区。例如山东省通过退耕还湿工程发挥湿地作用，改善南水北调沿线诸流域水质。第三，生态区域，大型湖泊影响周边环境呈现面状分布。例如江苏省核算断面生态补偿金，省政府将所收资金划拨应受补偿地区政府。第四，断面水质，作为实施流域生态补偿重要依据之一。例如，辽宁省根据该指标推动流域生态补偿，出台补偿资金使用绩效考核方案。第五，资金扣缴，适用行政区划单元多、污染严重流域。例如，河北省统计子牙河流域城市超标断面，以此为据扣缴各个城市补偿资金。制度构建。其一，排污权交易。以平衡生态容量为目标，将排污权纳入市场交易。中国排污许可证制度奠定排污权交易基础。为区域限批提供依据。其二，水权交易。存在立法冲突，《物权法》规定取水权可以转让，《取水许可制度实施办法》规定不得转让。实践操作法律依据存疑。其三，跨界流域。流域生态补偿往往涉及多个行政区划单元。上游下游生态利益纠纷，横向协调机制不够健全，需要共同上级机关干预。

世界各国流域生态补偿财政工具均各具特色。第一，公共支付。适用政府财政购买流域生态，实践基础是要求政府流域生态补偿财政转移支付。例如，南非流域生态补偿，国家扶贫委员会提供资金，占水资源项目资金七成二以上。不仅致力于流域生态系统恢复，而且还提供数以万计工作岗位。创造性兼顾生态与扶贫。第二，市场交易。适用生态主体数量较多流域，实践基础是要求能将流域生态标准化为特殊商品。例如哥斯达黎加水电公司囿于水量减少影响经营，国家林业基金收取公司资金，并且同时获得政府基金支持，支付流域上游土地所有者，条件是通过植树造林稳定流域水量。第三，私人交易。适用生态主体数量较少流域，实践基础是要求流域产权、操作规则等较为明晰。例如哥伦比亚在考卡河设立公司管理流域水源分配，遇到生活生产争抢水源矛盾，公司与农业用水组织协商，后者通过单设基金购买上游林地所有权，改善生态、增加水量。第四，生态标记。适用引导公众消费选择领域，实践基础是要求政府建立赢得普遍信赖认证体系。例如瑞典市场具有生态标记商品价格上涨可达5%，消费者选择支付这类稍贵商品，实质是间接购买流域生态服务，同时也为提供生态友好产品企业进行直接资金支持。

流域生态补偿财政制度目标是平衡事权财权。第一，关键问题概括如下：权利义务主体，各级政府履行本辖区内生态职能，跨界流域生态补偿资金来源不明。补偿资金标准，流域上游下游难以达成普遍共识，生态服务价值核算有待逐步完善。补偿方式范围，强化财政转移支付高效覆盖优势，保障流域上游生态保护所需资金。相关补偿政策，既要立足现有法律法规授权依据，也要符合中国流域生态补偿实践。第二，宏观工具概括如下：政府主导流域生态补偿作为主体，国家干预平衡生态权利义务，财政工具以纵向财政转移支付为主，以横向财政转移支付为辅，包括财政政策、税收政策、产业政策等。市场参与流域生态补偿作为补充，生态效益外部效应内部化，环境会计、税式优惠等制度从内外两个方面调动市场主体积极性，包括市场交易、私人交易、生态标记等。第三，微观工具概括如下：污染监测制度，制定监测方案作为政府分工依据，奠定跨界断面水质指标考核基础。水质考核制度，跨界断面水质指标作为客观标准，设计相应流域生态补偿财政制度。行政管理制度，理清各级政府本辖区内生态职责，探索建立跨界流域分工协作机制。纠纷解决制度，坚持共同上级干预既有实践做法，推动流域生态补偿仲裁制度完善。

（二）不足及其分析

流域生态补偿实践已得出一致结论，平衡事权财权是制度设计追求目标。“政府主要通过财政实现生态补偿。”[3]流域生态补偿存在法律法规、理论研究、h境技术、长效机制等问题，财政工具存在资金主体客体、来源构成、标准确定、监督管理等问题。究其原因，既有立法不足、研究不深、政策不稳等因素，也有纠纷解决、财政工具、科技手段等因素。流域生态补偿法制化作为主要改革路径，可以促使生态政策更加规范化、财政工具更加体系化。

流域生态补偿不足之处，主要表现概括如下：第一，法律法规问题。国家尚未出台《生态补偿法》，更无流域生态补偿专项立法，导致地方各级政府流域生态补偿，均缺乏上位法律法规依据。中央地方政府流域生态补偿职责，跨界流域生态补偿规则均无规定。仅在《水污染防治法》第七条简要规定流域生态补偿制度。第二，理论研究问题。流域生态补偿理论研究有待深入，明确补偿标准、方式、范围依据。政府主导流域生态补偿，可能存在补偿标准制定参与性不足问题，市场主导流域生态补偿，可能存在补偿范围流域覆盖面不足问题。流域源头生态对于全流域影响也应当被高度重视。第三，环境技术问题。补偿标准核算方法存在较大分歧。生态系统价值劣势在于可能数值偏高难以实施，生态保护成本劣势在于可能遗漏居民生存需要，发展机会成本劣势在于可能遗漏上游后续需要。如何针对不同流域、流域不同地区确定适宜核算方法，仍有待深入研究。第四，长效机制问题。中国既有流域生态补偿实践，性质更加贴近污染赔偿制度。政府通过财政转移支付提供资金，保障流域主体保护生态履行事权。流域上游下游更多通过共同上级干预，彼此协商一致达成补偿方案共识较少。影响实践效果稳定性，不利于建立长效机制。

流域生态补偿财政转移支付不足，概括如下：第一，补偿资金主体客体。流域生态补偿是以平衡上游下游生态权利义务为目标。政府主导类型，下级政府作为人，接受补偿资金应当专款专用；市场补充类型，上游受补偿地区组织，接受补偿资金应当分发到人。确保及时充分补偿流域生态公共产品提供者特别牺牲。第二，补偿资金来源构成。以纵向转移支付为主体，横向转移支付相对较少。补偿资金缺乏专项法定税费保障，更多依靠水质断面考核超标扣缴资金；补偿资金拨付流域相关政府机构，还应当继续落实到流域生态保护个人。稳定财政转移支付地位，开拓补偿资金市场来源。第三，补偿资金标准确定。上游下游对于流域补偿资金数额，往往存在争议。除去共同上级机关依靠行政级别权威干预之外，还应注重生态价值计算方法及其基础数据来源。考核流域水质应当兼顾化学需氧、总磷、氨氮等，考核季风区域流域水质应当区分丰水期、枯水期。第四，补偿资金监督管理。对于政府主导类型。流域生态补偿往往涉及多个行政区划单元，应当单设补偿资金监管机关全程追踪。对于市场主导类型，流域生态补偿往往涉及多个主体，监管机构应由共同上级确定或者各方协商一致。监管因流域制宜提高补偿资金使用效率。

流域生态补偿财政工具缺陷原因，概括如下：第一，理论研究方面问题。一个流域可能存在水源地区、上游下游、跨区调水多种领域，一个项目可能采取政府主导、市场主导、混合生态补偿模式，因地制宜标准有待进一步细化。第二，法律制定方面问题。缺乏《生态补偿法》《财政转移支付法》上位法作为授权依据，而且也没有制定流域生态补偿、流域财政转移支付等针对性法规，弱化实践法制化程度。第三，政策实施方面问题。法律法规授权依据难觅，更多依靠相关政策指导。流域生态补偿虽然具有灵活性强、针对性强等优势，但是稳定性弱、体系性弱等劣势难免影响实践效果。第四，行政管理方面问题。流域自然地理特性，决定带状分布涉及行政区划单元多，同级之间产生纠纷，共同上级干预是目前唯一有效途径。横向协调机制应用，实践成功数量不多。第五，财政制度方面问题。财政转移支付等宏观工具，存在纵向、横向机制不够协调问题，跨界断面考核等微观工具，存在据此建立补偿标准争议多问题，财政工具体系化程度不够。第六，环境技术方面问题。主要生态价值计算方法均有优势、劣势，污染监测、水质考核技术手段也有争议。如何弥合分歧、取得流域各方共识，关系到流域生态补偿长效机制稳固。

三、初步建议：宏观机制、微观制度

流域作为中国生态补偿重点领域，先行试点已在不同地区逐步展开。实践仍有值得继续完善之处，生态政策法制化是改革目标。政府主导流域生态补偿，生态政策兼有灵活性强优势、稳定性弱劣势，政府推动专业领域立法，尤其是流域生态补偿财政工具亟待法制规范。立足宏观机制，以流域生态补偿财政工具法制建设为主体，再辅之以行政制度、财政制度。立足微观制度，以流域生态补偿生态价值核算方法为基础，同时完善财政工具、税收工具。

（一）宏观机制

流域生态补偿既要遵循生态系统自然属性，也有遵循所涉人群社会属性。“流域生态补偿兼有自然社会属性。”[4]鉴此，推进流域生态补偿财政工具法制化，有利于提供双重补偿目标资金支持。宏观机制核心内容，主要包括以下三个方面：法律机制涉及财政资金、生态政策、产业开发、市场机制、资金来源、资金监管；行政机制涉及总体目标、管理方式、主要模型；财政机制涉及财政体制、财政组织、生态数据、非税收入、生态绩效、财政仲裁。

流域生态补偿财政工具，法制建设要点如下：第一，财政资金。流域生态补偿属于政府主导类型，应当稳固财政转移支付资金来源。补偿主体适度提高辖区流域水价，合理分担流域生态补偿资金成本。听证是调整水价法定程序。第二，生态政策。上游承担生态公共产品成本，但与下游博弈往往处于劣势。法律应当规定流域生态补偿财政转移支付，引导支流试点建立水权交易机制。政策法制化稳固实践效果。第三，产业开发。下游通过生态技术，促使上游产业结构趋向生态友好。上游在下游设立园区，下游依法优惠，收益反哺上游。囿于现有法律、行政制度，先在支流试点再逐步推广。第四，市场机制。辅助流域生态补偿，包括以下几种形式。市场交易，视流域生态补偿为特殊商品；私人交易，适用产权清晰流域生态补偿；生态标记，政府建立认证体系引导消费。第五，资金来源。流域生态补偿资金以财政转移支付为主，包括纵向支付、横向支付，一般支付、专项支付多种形式。此外，还有政府税收收入、非税收入；企业公共基金、保证金。第六，资金监管。立法、行政机关法规向上级、同级立法机关备案。行政机关还要接受同级监察、审计机关监督。此外，重大项目跟踪检查、生态补偿信息公开有利于社公众监督。

流域生态公共产品属性，应当坚持政府主导。第一，应当吸取西方国家先污染、后治理教训，将流域生态综合管理作为生态补偿目标。立足行政管理角度，不同于西方国家流域生态补偿管理机制，例如日本功能管理类型、法国综合管理类型、美国政府部门类型，中国应当遵循流域生态系统自然属性，赋予各个水利委员会监督、执法权力。集中流域生态补偿管理权力同时，还应就支流生态治理与地方协调。第二，为使流域生态补偿有章可循，政府应推进生态政策法制化。政府通过财政转移支付等方式，为流域生态补偿提供资金支持。流域生态补偿财政转移支付，类型之一，一般支付，单独列出生态补偿项目，提高资金使用效率；类型之二，专项支付，灵活设置配套资金比例，引导政府投资方向。前者着眼于提供全局生态公共产品，后者着眼于弥合地区之间差异。第三，政府主导流域生态补偿应当改革流域管理机制。理论层面流域管理、区域管理结合机制，实践层面异化为各个行政区划单元管理。政府处理跨界流域纠纷，需要应用各种管理模型。模型之一，比例配额，政府按照比例分配流域各个行政区划单元减污数额；模型之二，行政协调，政府以比例配额作为基础，协调污染转移生态补偿。然而，二者的核心都是补偿生态特别牺牲。

政府主导流域生态补偿，财政管理要点如下：第一，财政体制。作为财政工具核心，主要平衡事权财权。流域生态补偿事权是政府生态治理，财权是提供资金支持。主要着力点是通过环境科技，实现更加精准确定生态补偿事权。第二，财政组织。环保部门负责制定补偿方案，财政部门负责核算补偿资金。补偿资金来源：上级政府纵向财政转移支付、流域生态受益主体所交资金。确保补偿资源到达受偿主体。第三，生态数据。流域生态补偿财政转移支付前提是确定事权，上游下游生态补偿事权确定依赖于生态数据。兼顾环保、水利部门监测数据，建立生态数据平台，确定财政转移支付。第四，非税收入。是补偿资金重要来源之一，非税收入种类多、数量大。既要严管单项非税收入，又要统筹非税收入综合效益。实质是购买政府生态治理，又提高相关主体环保意识。第五，生态绩效。流域生态补偿主要绩效指标是水质水量。财政部门考核补偿资金运行，技术部门考核流域生态指标，受偿主体考核流域社会发展。据此适时调整流域生态补偿方案。第六，财政仲裁。流域生态补偿博弈难免产生纠纷，共同上级机关仲裁机制解决纠纷。环保部门牵头仲裁补偿方案纠纷，财政部门牵头仲裁补偿资金纠纷，仲裁不停止补偿资金划拨。

（二）微观制度

流域生态补偿通过财政工具外部干预，恢复流域自然地理系统社会经济系统。“生态容量属于流域稀缺资源。”[5]鉴于此，维持流域生态容量，合理使用、分配，基于生态核算，运用财政、税收工具。微观制度核心内容，主要包括以下三个方面：核算方法涉及生态服务价值计算法、公共产品成本计算法、发展机会成本计算法；财政工具涉及财政转移支付、财政补贴、税收收入、公共基金、保证金、企业财会；税收工具涉及跨界转移税、排污权交易。

流域生态补偿核算方法，主要制度要点如下：第一，流域生态服务价值计算法。聚焦计算恢复流域生态系统服务功能，以此核算补偿标准。主要思路是将上游土地按照性质分门别类，包括耕地、草地、林地、湿地、未利用土地、水域，单项生态要素价值之和，即为生态服务价值。该算法主要适用于流域上游水源地等生态系统，优势：较为完整体现流域生态服务价值；劣势：计算结果数额较大难以实际执行。第二，流域公共产品成本计算法。聚焦计算上游保持相应水质水量成本，以此核算补偿标准。主要思路是通过流域保护投入得出直接成本数额，通过潜在经济损失得出间接成本数额，两者相加之和得出总成本，即为流域公共产品成本。该算法主要适用于上游下游发展相对均衡流域，优势：基本满足流域上游生态成本需求；劣势：计算所需数据较多结果数额偏小。第三，流域发展机会成本计算法。聚焦计算上游为环保而丧失发展权利，以此核算补偿标准。主要思路是比较上游与相邻行政区划单元人均可支配收入差额，由此反映上游限制自身发展权利所致经济损失总额，即为流域发展机会成本。该算法主要适用于上游下游发展相对失衡流域，优势：基本满足流域上游持续发展需求；劣势：对于后代补偿需求关注力度不足。

流域生态补偿财政工具，主要制度要点如下：第一，财政转移支付。一般支付目标是提供基本均等生态公共产品，专项支付目标是实现不同流域因地制宜补偿。纵向支付依靠行政推进较为成熟，横向支付依靠协商仍需积极探索。第二，财政补贴。吸引主体参与流域生态补偿，补偿受偿主体生态特别牺牲。转移补贴，补偿主体给受偿主体、受偿政府给百姓；专项补贴，预算单列环保项目有利于核算生态补偿。第三，税收收入。主要体现在以消费税、资源税为代表流转税领域。前者主要通过设置零税率、高税率税目，优化消费结构；后者主要通过开征矿产税，推动流域上游采矿企业转型。第四，公共基金。流域生态补偿资金主要源于政府财政，但是应当筹集各方资金设立公共基金。公共基金提供整体流域生态补偿资金支持，参照财政资金模式并且注重考核生态绩效。第五，保证金。基于降低流域生态风险目的，政府征收潜在生态威胁主体保证金。既能促使生产者日常运营之中更加关注生态义务，又能在事发之后及时补偿受偿主体生态特别牺牲。第六，企业财会。通过税前扣除项目，促使企业积极履行生态社会责任。开展生态成本核算，促使企业主动参与流域生态补偿。落实生态信息披露，促使企业报表如实披露生态成本。

流域生态补偿税收工具，主要制度要点如下：第一，跨界转移税。政府主导流域生态补偿要求坚持全国一盘棋，中央政府建立跨界流域税收征收、管理制度。通过财政工具外部干预，实现外部效应内部化，减少上游下游跨界纠纷，统筹全流域生态补偿。跨界转移税聚焦行政区划单元边界水质水量变化，降低政府数据采集成本、准确制定生态税收政策。生态成本主要包括该流域生态治理、与上游下游跨界转移税所致流域生态补偿。优势：税收强制，保障外部效应内部化，主体公平感强降低上游下游跨界纠纷；劣势：信息不对称性，宏观调控滞后性风险，税收效力仍需强化流域管理机构。第二，排污权交易。政府主导流域生态补偿不排斥市场作为补充，相关主体排污权交易，实质是生态产权交易。通过上游下游协商，达成排污权指标转让共识，促进社会经济持续发展，统筹全流域生态补偿。政府建立流域排污许可证交易市场优化资源配置，通过确定全流域均衡价格，决策污染物削减数量。生态成本主要包括该流域生态治理、与上游下游排污权交易所致流域生态补偿。优势：博弈模式，生态治理选择多样化，主体公平感强促进均衡价格自主调节；劣势：市场有待成熟，排污权交易成本较高，生态容量使用、分配等立法缺位。

参考文献：

[1] 中国21世纪议程管理中心.生态补偿的国际比较：模式与机制[M].北京：社会科学文献出版社，2012：219.

[2] 秦玉才，汪劲.中国生态补偿立法：路在前方[M].北京：北京大学出版社，2013：141.

[3] 杨晓萌.生态补偿机制的财政视角研究[M].大连：东北财经大学出版社，2013：137.

[4] 王金南.流域生态补偿与污染赔偿机制研究[M].北京：中国环境出版社，2014：90.

[5] 赵来军.我国流域跨界水污染纠纷协调机制研究――以淮河流域为例[M].上海：复旦大学出版社，2007：29.

On The Legal System of Financial Instruments of Watershed Ecological Compensation

GONG De-jun

（China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

Abstract：Watershed ecological compensation practice focused on water source area，the key river basin，ecological area，water quality，the withholding of funds，system focused on construction of emission trading，water rights trading，cross-border river basin.The relationship between the legal construction of watershed powers，including subject of rights and obligations，standard of compensation，scope of compensation method，relevant compensation policy；financial instruments，including government led，market participation；management tools，including pollution monitoring，water quality assessment，administrative management，dispute resolution.Legal system of ecological policy is the goal of reform.Legal construction of financial instruments，the need for administrative，financial system support.Ecological value accounting method，need financial，tax tool support.

Key words：watershed ecological compensation；financial instruments；ecological public goods