公权力泛滥的累累涩果

泛滥的公权力必须得到监督和约束,改革势在必行。否则,极端恶性事件会愈演愈烈,被公权力捏住七寸的市场经济也很难再一次勃发

近日,总理在深圳特区成立三十周年讲话中指出:“要从制度上解决权力过分集中又得不到制约的问题,创造条件让人民批评和监督政府,坚决惩治。”

政府权力过分集中又得不到制约的问题,已经引起了社会上上下下的关注,包括吴敬琏在内的不少经济学家早已指出,这是政治体制改革中的深层次难题。

怎么看政府权力过大问题?其实并不难理解。这就和人一样,当一个人的权力过大而不受制约时,他就会为所欲为,想做什么就做什么,怎么对自己有利就怎么做。我们不能指望人都是圣人,对政府也是。如果政府的权力过大又不受监督和约束,其行为方式与个人并无二样。只不过,个人“为非作歹”的恶劣影响相对有限,涉及面相对也小;而无所不在的政府若真的“骄纵跋扈”起来,其后果无疑会很严重,严重到滋生腐败、侵犯广大民众的利益、扭曲市场经济运转规律……终究“经济体制改革的成果就会得而复失”。

政府与民争利

政府权力过大又不受监督和约束的一个直接后果,就是政府与民争利。其手段有时甚至相当粗暴,民众苦不堪言。

自去年以来,各地强拆事件不断爆出。直到今年5月15日,国务院下发“紧急通知”,要求对于程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制订应急预案的,一律不得实施强制拆迁,事态才有所缓和。

然而,自“紧急通知”下发还不到半年,又一起因强拆引发的惨剧在江西抚州市宜黄县凤岗镇上演。9月10日,31岁的女儿钟如琴、59岁的母亲罗志凤、79岁高龄的大伯叶忠诚为保卫自己的家园不被强拆,与当地公安、城管及政府工作人员组成的近百名拆迁队伍抗争,在自家房顶泼汽油,终被烧伤。他们燃烧的身体,再度刺痛了公众的神经。

房价走强带动地价飙升。为了民众的那“一亩三分地”,地方政府可以不惜一切代价。他们竟有如此大的权力,在利益面前,置民众生命于不顾!惨剧不是今天一日才发生,但至今未曾听闻有相关人员受到严惩的消息。没有完善的惩罚机制,仅靠一纸“通知”遏制强拆,无疑是天方夜谭。不惩戒就是默许、纵容,就是承认他们的权力,就是对这种不仁行为的鼓励。也是,他们本身代表的就是政府,有的是威权。

我们不能奢望拆迁办的工作人员都是圣人,有极强的自律能力。他们当然不是圣人,也不是所谓的“公仆”,倒像是“活阎王”,他们不是拆迁,而是要老百姓的命。

联想到“二战”时期,在德国轰炸下的英国曾经发生过的一个故事:军方要征用一块地修建军事基地,但是在被征用的地方有一户人家不同意。在那个特殊的战争时期,英国人民都对那一户人家给予了极大的谴责,并要求军方强制拆迁。但是,首相丘吉尔说:“我们打仗的目的就是保护人民的合法权益及财产不受伤害。如果我们拆了他的房子,我们打仗还做什么?”

打个不太好的比方,强拆相当于“明抢”,这是极端手法,中央也不太赞成。一般情况下,政府是不采用这种简单而粗暴的方法的,也不需要。因为政府有“正当”手段,比如,出台个政策开征新税种,或者个通知水电煤涨价,等等,不用大动干戈就能顺利地从百姓兜里吸财。

因此,近几年来,居民收入没有显著增加,而国家财政收入的增速却屡创新高,就连金融危机都阻挡不了国家税收单边上扬的势头。

政府与民争利,正面表现为政府直接从民众兜里掏钱,侧面则表现为,应该政府花的钱政府不花,让老百姓自己掏腰包扛着。这主要体现在教育、医疗、养老等民生工程。

经济学家陈志武说:“在没有实质性的对于权力、财政预算民主监督的体制下,尽管国家每年花的钱非常多,但是实际上投入到社会保障、教育、医疗卫生等方面的钱还是非常少。”陈志武还就中美财政开支算过一笔账:2007年,中国政府在社会保障、医疗和就业保障方面总的开支6000亿人民币,只是占整个国家财政开支的15%,为全年GDP的2.4%,分到13亿人身上,人均461元。而在美国,在同样三项上的开支约为15000亿美元,相当于联邦政府总开支的61%,为美国GDP的11.5%,分到3亿人身上,人均5000美元。

由于权力不受监督和限制,政府的权力欲望不断膨胀,“执政为民”、“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”,在事实面前都成为了空话。

滋生腐败

腐败是目前中国社会的一大顽疾。说到底,腐败就是公权力的私有化和资本化,权钱交易,贪官获利。当权力过大又不受限制时,腐败就是必然结果,没有腐败才是稀罕事。因此,如若体制改革没有突破,腐败问题就将继续蔓延扩散下去。

中国的腐败已到了什么程度?每年有大批官员因而落马。今年1月初,中央纪委公布去年的查案情况。“处分县级以上干部3743人,贪污超百万以上官员增加19.2%以上”,“全国反腐查出逾10万人”。不用怀疑,查出的只是冰山一角。

近几年,房价高涨,手里攥着土地的国土资源管理部门成了肥窝,也成了腐败高发地带,而且经常是“窝案”,一拎就是一串。

今年6月,江西省国土资源厅原副厅长陈爱民一审以被判处有期徒刑15年。在此之前,江西省国土资源厅另外两名原副厅长许建斌和李江华同样因收受巨额贿赂分别被法院判处有期徒刑15年和无期徒刑。4名在职副厅长3人落马,江西国土系统一年多来共有13名领导干部被检察机关立案查处。

由于土地供给权由各级政府所辖的国土部门所垄断,而部门权力又集中在主要官员手中,这种既不透明,又难以受到监督的公权力为寻租留下了余地。“土地爷”手有重权,行贿者自会趋之若鹜。也难怪了这些“土地爷”,当只要点个头或签个字就能获得巨额回报时,内心难免会有些许激荡,说要把持住自己、始终保持“冰清玉洁”岂是件容易事?当诱惑足够大时,谁都有可能成为利益的奴隶。

近日,贵州省贵阳市人民政府原市长助理樊中黔因、巨额财产终审被判死缓。法院查明,樊中黔在担任贵阳市国土、规划、建设部门负责人的十余年间,先后收受70多个开发商“礼金”上千笔,大肆受贿上千万元。樊中黔作为开发商眼中的“红人”,多年来手握重权,与开发商极尽权钱交易。

在庭审中,樊中黔在法庭上说自己不忠不孝,对不起选民和组织,说“万物无罪,祸在人心”。总有落马贪官在法庭痛说忏悔语录,但靠觉悟约束人心是无法遏制腐败的,而且,真到觉悟时往往为时已晚。

腐败问题,根源还在体制。经济学家吴敬琏说:“利用行政权力干预市场活动,进行权钱交易;利用转轨时期财产关系调整和变化的时机,将公共财产掠为己有;利用市场体制的不完善、不规范牟取暴利。这三类腐败活动都与权力有关。”

助推垄断

垄断是阻碍中国真正步入市场经济的最大掣肘。中国的垄断问题与政府作为密切相关。从根本上来说,中国最大的垄断实则是在政府,所谓国企垄断经营都是以政府为后台的,准确地说,是政府助推并扶持的结果。

政府手里攥着大把资源,包括自然资源、信贷资源等,想给谁就给谁。在这种情况下,有着“正宗血统”的国有企业自然“近水楼台先得月”,获得优质资源,民营企业却只有哀叹的份儿。

决定建立市场经济已经很多年,但到今天,很多行业,诸如土地矿产、资源能源、交通通讯、水电油气、金融保险、医疗教育、出版电视,等等,仍旧处于垄断状态下。国家“委托”国有企业把控这些行业,一个非常重要的说辞是这些行业关乎经济命脉、国计民生,政府掌控才稳妥。但现实却让民众只能换一种角度解读:国企垄断了民生最基础的刚性消费。这些必需消费品说涨价就涨价,而消费者无路可逃,因为无从选择,企业只赚不赔。

我们来看看垄断所带来的部分经济效益:机场建设费每年高达近百亿元;全国电话月租费一年高达近千亿元;电视收视费一年超过300亿元;全世界收费公路共有14万公里,其中10万公里在中国,占全世界的70%;投资12亿元的首都机场高速路早已收费过百亿元;某国有电网公司入职三年的职员年薪27万元……

我们承认当初建市场经济是“摸着石头过河”,不得已留下如此庞大规模的国企。但到今天,我们应该明白,打破垄断才是完善市场机制的应有之道。现实显然很不如人意,正如经济学家陈志武所说:“这些年本来是想国退民进,但是后来随着国资委的成立,不仅没有让国有企业从更多的竞争性行业中退出来,反而是国资委进一步巩固了权力,而且扩张了权力。所以,不仅没有国退民进,而是反过来国进民退,就是让第二次国有化有了基础。”

陈志武认为:在这个时期进一步国进民退,让国家在各个领域进一步占据垄断地位,这对中国的法制建设是根本性的挑战,也是一种意义上的倒退。据他计算,现在国有资产在整个社会生产性财富中占了60%～70%,即财富有近3/4是由国家控制的,只有1/4在民间。

陈志武表示:如果由国家掌握中国社会主要资源、资产和财富,同时也主要由国家来独享这些资源的分配,把税收都交给了政府,最后只会进一步强化政府在中国经济决策、消费决策、投资决策中间的垄断地位。同时,会弱化民间经济的控制权。

“只要一个国家主要的经济收入掌握在政府手里,这个国家的法治发展就会很困难。市场经济可以说是一种法治经济。法治社会的核心基础是让社会绝大多数的人有更多的收入、更多的财富,让我们有所有。如果我们都是无所有的,只是国家拥有一切的话,就逼着我们个人从国家权力里面要生活、要饭吃。在这种时候,我们每一个人都处于被动的、处于求国家、求政府的位置的话,我们每个人是不会拿起法律武器来保护自己的。因为你要拿起法律武器保护自己的时候,第一个就是来自权力方面的威胁,权力掌握在政府手里,而政府又掌握我们的饭碗,你怎么能拿起法律武器来要求自己的利益?”陈志武说。

(关于垄断,请参阅本刊9月刊文章《垄断才是那颗毒瘤》)

市场经济VS权贵资本主义

我们一直在高呼要建立健全市场经济,但现实的做法很多是南辕北辙,以至于让人怀疑当政者是否真心实意要发展真正的市场经济。也可能是政府太心急了,太想市场经济早日实现,所以,不辞劳苦做了很多事情,抢了不少市场的活,经济学术语说,这叫“干预市场”。

我们看到,很多时候,我们的政府其实已经成了市场主体,资源配置主要是由政府来完成。以政府为市场主体的这种形态还叫市场经济吗?

“这就不叫市场经济了。”经济学家吴敬琏说:“市场经济说到底是法治经济,而公权力过大,将市场纳入政府的管控范围下,这早已不是市场经济。过于强势的政府加市场经济,本来只应该是一种过渡状态,而不能一直强化,以致成为常态。市场经济最本质的特点,是自由的、自主的交换,如果上面始终有行政力量在控制,如果强势政府强化到主导经济资源配量的程度,那就不叫市场经济,而叫权贵资本主义了。”

谈及今天的经济状况,已年届八十的吴敬琏有着很大的担忧,他认为上世纪90年代的改革留下了不少遗憾,“国企改革进展不多,政府改革进展不多,法治进展不多,这都是它的缺陷。事实上,没有政治体制尤其是法治上的推进,经济改革是走不远的。但上世纪90年代我们还认识不到这一点。那时我们太天真了,以为只要市场经济发展起来,政府就会自动退出,就可以很平滑地过渡到自由市场经济了,不知道这里有一个路径依赖的问题。如果政府有很大的配置资源的权力、干预企业的权力,就会相应产生一个寻租空间。所以,你要政府退出它应该退出的领域,就触及到许多官员的利益了,做起来就很难。到了2000年以后,缺陷逐步扩大,只是因为经济高速增长,有些缺陷被暂时掩盖了。”

实践也证明了吴敬琏的观点。从近期看,2003年第四季度经济开始出现过热,于是用行政手段加强“宏观调控”。就是开单子,哪几个行业过热,就用各种行政办法去“压缩产能”,这个单子越开越长,政府的手也越伸越长,宏观调控就变成了微观干预。本来上世纪90年代最后几年政府审批有减少的趋势,虽然减少得不够快,中间还有好多猫腻。比如把一个项目分解成十个项目,然后就报告砍掉了多少多少个项目,其实没砍掉那么多。但2003年以后,加强“宏观调控”实际上就是加强了审批制度,比原来的审批还要厉害,这就扩大了政府权力,扩大了寻租的基础,引起腐败的蔓延和贫富差距的扩大。

吴敬琏认为政治体制改革已经迫在眉睫,“当权贵主义和盛行的时候,那些既得利益者就会采取各种各样的手段来阻止进一步改革的步伐,甚至假借‘改革’名义扩大权力的干预,以便扩大寻租活动的空间。现在,既得利益者越来越强大,他们在独享改革的成果。如果任这种事态发展下去,经济体制改革将无法深入下去,要解决这个问题,政治体制改革将非常必要。”

要约束政府的公权,就要放开民众的话语权

泛滥的公权力必须得到监督和约束,改革势在必行。否则,极端恶性事件会愈演愈烈,被公权力捏住七寸的市场经济也很难再一次勃发。

难度当然很大。随着改革的深入,改革与反改革的力量交锋日益激烈。改革初期的阻力主要来自意识形态,而此时则主要来自既得利益,国有垄断企业和政府部门已经享受改革的成果,进一步改革会损害它们的利益,肯定不乐意。

刚刚卸任不久的国资委前主任李荣融就为垄断企业说上话了,说如果没有“三桶油”,中国经济早乱了。无疑,李荣融说出了国企的心声。政府养肥了国企,国企反变得骄纵起来,理所当然起来了,要动它们,难度是可想而知的。

问题摆在了眼前,怎么解决?政治体制改革,大的方向当然是民主。“从某种意义上说,民主制度更多的是保持稳定,民主的特色之一就是让一个国家的决策不是由几个人说了算,而是让大多数人说了算。”陈志武说。

如何民主?没有完美的办法,就是西方的“”、“三权分立”也招致很多人的非议。

温总理说:“要创造条件让人民批评和监督政府”。这是比较务实的说法。这是约束并预防公权力泛滥的根本。创造什么样的条件,如何创造条件,这是一个系统的大工程。但首先要解决的当是民众的话语权问题,要让民众放心大胆地表达自己的观点。而不是像当下,很多事,政府做得,百姓却说不得,民众的声音很难通过正当途径得到有效传达,所谓的听证会从来都是聋子的耳朵――摆设。

在美国做个总统很不容易。公众天天盯着你,稍有闪失,媒体就会数落你,讽刺你,奚落你,甚至是谩骂。任何行为、任何决策都要首先考虑选民的利益。

在法国做个总统也不容易。近日,法国总统萨科奇可能挺挠头的,因为他极力推行的延迟退休年龄的计划,招致了大范围的民众罢工。

希望有一天,我们的政府工作人员也心怀忐忑,不是怕贪腐行径被暴露,而是怕民众、媒体“说三道四”。到那时,再不会出现“你是哪个单位的,谁让你直播?”“你代表谁说话?”诸如此类的话。

要约束政府的公权,就不能约束民众的话语权。