以贵州省为例探究矿业权有偿取得制度改革

矿业权的有偿取得制度虽然在一定程度上解决了矿产资源的开发与保护问题，但是随着矿产经济的不断发展，这一制度也体现出了自身的局限。针对当前矿业权有偿取得制度存在的问题，结合贵州省矿业改革试点工作，提出了矿业权有偿取得制度改革的思考方向。以改革方向为指引，结合矿产经济发展的现实需要，分析了矿业权有偿取得制度改革的具体举措，以解决该制度在矿产资源使用中带来的诸多现实问题。

矿业权有偿取得制度改革矿业权有偿取得制度是指矿产资源使用者主要以支付出让金的形式从矿产资源所有者或其他使用者手中取得探矿权、采矿权的规则和程序。《中华人民共和国矿产资源法》第五条规定，国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》等相关法律法规也对矿产资源有偿取得制度进行了规定。1996年，我国修订了《矿产资源法》，对我国矿业权法律制度进行了修改和完善，明确规定“国家实行探矿权采矿权有偿取得制度”，建立了适应社会主义市场经济体制和符合国际通行做法的探矿权、采矿权有偿取得制度。但由于各种原因，我国矿业权有偿取得还存在着一些问题。

作为煤炭资源有偿使用制度改革试点省份，贵州省按照财政部、国土资源部有关规定，其矿业权有偿取得处置工作已步入制度化、常态化阶段。笔者在认真总结煤炭资源有偿使用制度改革试点、矿业权有偿处置工作经验基础上，经广泛调研和参考省外先进经验，对矿业权有偿取得制度进行了全方位的调研和大胆思索，分析了存在的问题，并对矿业权有偿取得制度改革做出了方向性思考，提出了进一步深化矿业权有偿取得制度改革的建议意见。

一、存在的问题

当前，由于矿业权有偿取得制度政策的不统一，各省在实际执行时呈现了多样性。笔者结合贵州省多年实践，认为当前主要有五个方面的问题亟待解决。

1.矿业权价款定义问题

对矿业权的有偿取得，主要表现为矿业权使用费和矿业权价款。矿业权使用费虽然是有偿取得的一种表现形式，但由于按面积征收，根本不能反映矿业权的价值。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号）、《矿产资源开采区块登记管理办法》（国务院令第241号）的规定，矿业权人申请国家出资勘查形成矿产地的矿业权，需向国家缴纳探矿权采矿权价款。矿业权价款依法被解释为出让经过国家出资进行勘查的矿产地的矿业权。随着矿业经济的发展，财政部、国土资源部已将价款的内涵不断外延和拓展，如国土资发[2004]97号文将价款定义为国家依法出让探矿权采矿权取得的收入，《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发[2006]12号）文规定第二类85种矿产的探矿权和第三类5种矿产的采矿权均须以招拍挂方式出让，成交价即为矿业权价款。事实上，对于未经国家出资勘查的矿产地，在竞争性有偿出让的时候，所收取的“价款”是缺乏法律法规依据的，“价款”概念超出了法律的定义。有偿取得“双轨制”的存在，也给矿业权有偿取得制度建设带来不少负面影响。双轨制的存在，影响到矿业生产领域，造成竞争双方的成本支出不公平，另外，“双轨制”的存在，还会形成示范效应，使推进矿业权有偿取得制度的阻力增大。

2.探矿权、采矿权有偿取得制度的科学性问题

探矿权、采矿权是依附矿产资源而产生的，有偿取得制度的建立应符合矿产资源的自然特性。研究使用费与价款的科学性，有助于揭示矿业权有偿使用的本质，有利于建立科学的有偿取得制度。国务院第240、241号令做出了两项规定：一是国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度，按照矿区面积和法定价格逐年缴纳矿业权使用费；二是申请国家出资勘查并已经探明矿产地的探矿权、采矿权，申请人除依照规定缴纳使用费外，还应当缴纳矿业权价款。这样的法律定位是否准确，是否符合国家权益和社会公平原则，是否体现了矿产资源国家所有的国家权益？众所周知，矿产资源大部分深藏地下，属隐蔽性资源，需通过地质勘查工作才能发现，并且受不均匀性、伴生性、品质性和储量变化性，以及地理、埋藏、环境和矿产品市场差异等条件的影响，矿产资源的可利用性及其经济价值是不一样的，甚至出现极大的差异。我国从1998年开始征收探矿权、采矿权使用费。其中，探矿权使用费每年每平方公里仅100～500元，采矿权使用费每年每平方公里仅1000元，单纯以单位面积和法定价格来实现矿业权的有偿取得，不考虑矿产资源特性及其产生的经济价值变化，显然缺乏科学性，国家权益、社会公平也未能得以有效维护。矿业权的有偿取得门槛低，不能有效遏制探矿权采矿权人“跑马圈地”、炒买炒卖探矿权采矿权等行为，不利于发挥使用费对探矿权、采矿权市场的调控作用，难以形成合理的勘查、开采区块退出机制。

3.国家所有权益与勘查投资权益问题

矿产资源国家所有是矿产资源法做出的法律规定，但矿产资源从经济价值不明的实物形态转变成可产生经济效益的货币形态，是地质勘查投资人出资的结果。矿产资源属隐性资源，经济属性要依赖于地质勘查工作，没有勘查投资来探明矿产资源，何来国家所有权。国家所有权益是依托勘查投资权益而存在的，投资权益与矿产资源所有权无关，勘查投资权益应归投资人所有。因此，建立国家所有权益和勘查投资权益概念，并在法律上明确其各自的合法地位，有助于矿业权有偿取得制度建设，有助于维护国家、投资人的合法权益，有助于充分调动投资人勘查积极性，有助于地勘基金有效使用，有助于解决国家、非国家投资人之间的利益分配问题。

4.社会资金与国家地勘基金合资勘查的利益分配问题

由于受矿业权价款必须先入库再分成规定的限制，社会资金与国家地勘基金合资共同勘查时，利益分配成了难以跨越的障碍。当前，在解决这一问题方面，各省方式不一，较为普遍的有先进行利益分配后再入库、基价入库溢价进行利益分配和国家地勘基金不与社会资金合资等作法。前两种做法虽然解决了社会资金与地勘基金合资出入勘查市场的利益分配问题，使更多的社会资金投入勘查，但严重违反了国家对矿业权价款的管理规定，有造成国有资产流失的嫌疑。后一种作法虽然维护了国家权益，符合国家规定，但却阻碍了社会资金的进入，显得过于保守。一边是国家要求，一边是社会需求，如何才能协调统一呢？笔者认为，建立勘查投资权益与国家权益分体运行制度，采取勘查投资人（可以是国家、是企业、是地勘单位、是合资人）出让探矿权收取勘查投资权益金，国家出让采矿权（具唯一性，无论投资人是谁，只能国家出让）收取采矿权价款的有偿取得方式，是解决社会资金与国家地勘基金合资勘查利益分配问题的有效途径。

5.矿业权评估问题

多年实践表明，矿业权评估结果的准确性，一是受价款评估资料（特别是直接影响评估结果的企业营销、财务报表）准确性、中介机构诚信度和评估机构自由裁量权等因素影响较大，这些因素的可靠性，是国土资源管理部门合规性审查所不能解决的，但却直接影响评估结果。二是矿产资源的稀有性、不可再生性决定其经济价值总体将呈上升趋势，而价款评估要求采用的均是评估时前几年的经济参数，并且还要用该参数预测后30年的价值，实质上是损害了国家利益。例如，贵州省某铝土矿探矿权转让评估，在相同时段、相同资料的情况下，两个不同的评估机构，评估结果相差巨大。一个是由转让方委托，评估结果8.6亿；一个是由国土资源部门委托，评估结果1.2亿，相差近8亿元。又如，某煤矿采矿权价款评估，第一次评估为39.4亿，评估结果公示期，矿业权人提出评估资料收集不全应重评的请求，评估机构补充资料后，第二次价款评估为3.6亿。两份报告对比显示，仅产品方案、产品销售价格、固定资产投资价值等发生变化，微小的价格差，价款评估结果则相差35.8亿元。这种不能真实反映矿权状况的资料，其矿业权评估结果的准确与合理性是无法得到保障的。

二、改革矿业权有偿取得制度的主要思考方向

1.建立矿业权有偿取得实行国家权益和勘查权益分体运行制度

探矿权人出让探矿权（勘查投资权益）的收益统称勘查投资权益金，归勘查出资人所有。勘查出资人可以是国家、企事业单位、个人和各种形式的合资人。国家出让采矿权的收益称采矿权价款，归国家所有，任何单位、企业、个人不得侵占。

关于探矿权勘查投资权益金。矿产资源具有隐蔽性，需要投入资金进行勘查才能查获矿产资源储量、品质、埋藏条件，并论证可采性、评价经济价值。矿产勘查一般会有两种结果，一是没有查获矿产资源，勘查投资人承担不能转变成有价值矿藏的勘查风险，投资不能产生回报；二是查获了矿产资源，经济价值不明的实物形态转变成了可产生经济效益的货币形态，出让具有经济价值的探矿权，可产生投资回报。矿产资源的勘查特性决定了探矿权权益必须是由勘查投入形成，这种勘查投资权益归投资人所有，出让这个权益所获得的收益，可称勘查投资权益金，归投资人所有。勘查投资权益金是动态的，随地质勘查程度和矿产品市场的变化而变化。

关于采矿权权益及其经济价值（价款）。采矿权的产生有两种方式，一是由探矿权转化而来，二是由法律确定（指具显现性经济价值的第三类矿产）。根据矿产资源国家所有的法律规定和上述观点，采矿权具有勘查投资权益（第三类5种矿产除外，以下同）和所有权益双重属性，经济价值由勘查投资权益金和价款构成，出让采矿权形成的收益由勘查投资权益金和价款组成，勘查投资权益金归投资人所有，价款应归国家所有。对法律确定直接出让的采矿权，因不需进行勘查投入，经济价值仅由价款构成，有偿取得收入归国家所有。

根据以上论述，探矿权权益与采矿权权益具有不同的所有权属性，并且是相互独立的。勘查投资权益金是勘查投资人将探矿权转化为具有可以交易的产品价值的收益，这个收益与矿产资源国家所有权无关。采矿权价款是采矿权人实现将矿产资源转化成经济价值所支付费用，这个收益是矿产资源国家所有权益的体现，法律明确规定属国家所有。由于经济属性和产生属性的相对独立，利用勘查投资权益金来维护勘查投资人的权益，用采矿权价款来实现矿产资源的所有权益，建立探矿权、采矿权有偿取得分体运行制度是可行的，既维护了国家权益，也保障了勘查投资人和采矿权人的利益。实行出让探矿权收取勘查投资权益金，出让采矿权向国家缴纳价款的有偿取得制度，是矿产资源特性和探矿权、采矿权自然产权属性决定的。由于产权清晰，有利于实施国家矿产地探矿权、采矿权招拍挂和探矿权、采矿权二级流转市场的建设。

2.建立全面实行采矿权有偿取得制度

国务院第240、241号令颁布后，国土资源部、财政部相继出台了一系列有关探矿权、采矿权有偿取得的规范性文件，价款的含义在一定程度上已经突破了国家矿产地的范畴。国土资发[2004]97号规定，价款是国家依法出让探矿权采矿权取得的收入。国土资发[2006]12号文要求第二类85种矿产的探矿权只准以招拍挂方式出让，第三类5种矿产的采矿权应以招拍挂方式出让，只有第一类矿产允许以行政审批方式授予。笔者认为，这些规定在一定意义上靠近了矿产资源法规定的有偿取得制度，体现矿产资源的自然科学性，但仍然不彻底。按照《物权法》规定，国家作为矿产资源所有权人，应依法享有占有、使用、收益和处分的权利。探矿权、采矿权属于用益物权范畴，用益物权人虽可以通过对国家探矿权、采矿权的占有、使用而获得收益，同时也应为社会提供财富，使资源的价值得到充分、有效的体现，社会的整体效益得到最大程度的实现和满足。用益物权制度不是单纯为维护用益物权人的利益而设立的，而是在维护用益物权人权利的同时，也维护所有权人权利的制度。当前用探矿权、采矿权使用费来施行的探矿权、采矿权有偿取得制度，实质上是违背了矿产资源国家所有权的法律规定，国家所有权益未能得到有效保障。采矿权的本质特性就是由国家来授予企业开采的权力，这个授予权力属国家所有，企业要想获得这个权力就应有偿。只有所有矿产的采矿权一律有偿取得，才能实现真正意义上的有偿取得。目前，我省按照国土资发[2004]97号、国土资发[2006]12号文要求，在国内对出让空白区属于第二类矿产的探矿权、采矿权收取了价款，在一定程度上向矿产资源法规定的国家对探矿权、采矿权实行有偿取得制度迈进了一步。

三、矿业权有偿取得制度改革的策略建议

结合矿业权有偿取得制度存在的问题，以及我们对此问题的思考方向，提出深化矿业权有偿取得制度改革的建议，这一制度改革具体涉及以下五个方面。

1.建立统一的矿业权有偿取得制度

针对目前我国矿业市场仍存在大量无偿建立统一的矿业权有偿取得制度。因此矿产资源作为自然资源理应作为全民资产。矿业权有偿使用制度改革首先就必须将矿业权无偿和有偿取得的双轨制统一改为有偿取得制度，同时建立规范有效的矿业权交易市场，通过国家垄断矿业权一级市场，建立矿业权战略储备制度，实现矿产资源的节约集约化开发与使用。建立统一的矿业权有偿取得制度，往往无法必须回应一些现实问题，如价款数目较为庞大的交易项目，企业可能无力一时间全额给付价款。针对此问题，山东省就做出了相关规定，对于资源储量大、服务年限长、一次性缴纳采矿权价款确有困难的矿山企业，可按照生产规模与资源量相匹配的原则，采取“资源一次划定、分期分段出让”的方式向矿山企业出让采矿权，并按规定收取采相应的矿权价款，以此实现采矿权的有偿取得。

2.以矿业权价款取代使用费

根据矿业权评估理论，矿业权价款是在综合考虑矿产资源赋存特征、储量、品质、开采条件、当前市场价格和营销运行成本等因素后确定的，这种考虑将自然特性与市场规律相结合的方法，能够较好地体现矿产资源特性与经济价值，既能有效维护国家所有权益，也体现社会公平原则。但法律法规却将其赋予在国家出资的狭窄领域，没有充分发挥其自然功能。笔者认为，探矿权采矿权的使用费不能准确表述维护国家权益的法律定义，而矿业权价款则是比较科学表现矿产资源特性及其经济意义的特征值，因此应全面统一矿业权价款以取代使用费来实现矿业权有偿取得制度，这既是符合自然规律也是满足市场需求的。

3.矿产资源所有权益与勘查投资权益分体运行制度

国务院《关于加强地质工作的决定》下发后，国有地勘单位提出，为充分发挥国有地勘单位找矿积极性，应参与矿业权价款分成。然而根据矿产资源国家所有的规定，价款也应为全民所有。国务院第240、241号令规定使用费、价款由登记管理机关收取，全部纳入国家预算管理。国有地勘单位如果独享部分价款必然带来对公众利益的侵害，违反矿产资源法、物权法的相关规定。为此，应建立矿产资源所有权益与勘查投资权益分体运行制度，使矿产资源所有权益归国家所有，勘查投资权益归投资人所有，逐步形成了多元化投资矿产勘查的新机制，以破解矿产资源勘查投资于收益中的发展瓶颈，及其对公共利益的侵害问题。

4.建立专业评估机构，提高矿业权价款评估水平

当前矿业权价款评估存在着乱象，针对此，就必须建立专业的评估机构，提高矿业权价款评估机构及其人员的评估水平与职业操守，避免评估乱象。在进行评估工作时，还应加大勘察力度，精确勘探储量，使矿业权的勘察结果具有公信力，保证挂牌转让的矿业权的出价和竞价能够在理性评估下遵循市场规律而进行，尽量减小少估、多估等现象，以专业的合理的评估使得出让人和受让人都能在公平合理的条件下进行交易。为了实现矿业权的有效使用，还应建立浮动制的价款评估制度，可采取招拍挂等方式，保障矿业权权益。为进一步规范矿业权价款评估，还应该建立相应的报备与审批制度，对其进行监管。

5.建立地质找矿激励制度

我国当前正处于推进工业化、城市化的快速发展阶段，发展过程中的矿产资源需求巨大，因此地质工作在缓解我国矿产资源瓶颈问题，提高资源保障能力等方面的任务非常艰巨。然而，由于我国现阶段还没有形成真正的矿产资源勘查投入的良性循环机制，导致地质勘查工作无法发挥最大效用。完善矿业权交易市场，在矿业资源发达国家，矿业权交易市场已成为矿业运行的重要纽带。完善的交易市场不但能够投入与回报机制鼓励企业矿产勘查工作的开展与投入，而且可以通过规范的交易流程以及及时的信息，还可以形成商业勘查的价格信号，促进矿业权交易市场的良性发展。同时作为全民性资源，还应建立国家重要矿产资源勘查专项资金，以扶持地质勘查工作，研究制定激励机制，充分发挥地勘单位的找矿积极性。有助于矿业经济的发展，有助于找矿的重大突破。通过专项资金投入，实现勘查人员素质、专业结构以及技术装备上的全面提高。

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