还企业以自由

执照上不再记载经营范围和注册资本，新的商事登记制度的颁布实施，标志着中国市场经济体系在特区开始进入成熟期

深圳，是中国市场经济的早发地，也是中国政府与市场的关系调整与改革的试验场。《深圳经济特区商事登记若干规定》（以下简称《规定》）于2013年3月1日开始正式实施，并于当天颁发了第一本新版营业执照，其最大的亮点是，执照上不再记载经营范围和注册资本。办理营业执照的门槛降低后，进一步拓展了市场的自由空间，使在深圳从事经营活动的自然人、法人和其他经济组织可以轻而易举地登记成为商事主体，进而使“营商权”成为公民的一项基本权利得以保证，为理顺政府与市场及社会的关系，开辟公民自由创业、创新、创富的新时代奠定了法律和制度基础。

新的商事登记制度的颁布实施，标志着中国市场经济体系在特区开始进入成熟期。

《规定》出台的背景

早在2008年的12月，国务院常务会议通过的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》中就把商事登记制度改革写进了规划，深圳市于2010年、2011年连续两年将商事登记制度改革纳入重点改革计划中。为此，深圳市人大经济工委组成起草小组，并由深圳市改革办、人大法制委、市场监管局、法治办等单位组成了商事登记制度改革课题调研组，充分研究香港地区及国外的商事登记制度，同时通过调查问卷、召开学术座谈会等形式广泛征集社会各界意见，形成了《深圳市商事登记制度改革实施方案（草稿）》（以下简称《实施方案》）。同时，市场监管局和法制办等单位联合发文，就《实施方案》征求了市政府有关部门、各区政府、人民法院和人们检查院等47个单位的意见，市场监管局对《实施方案》进行修改并报市委常委会审议，2012年3月11日，国家工商总局出台了《关于支持广东加快转型升级、建设幸福广东的意见》，明确支持广东省在深圳和珠海横琴新区开展商事登记制度改革试点。2012年5月22日，深圳市委市政府出台了《关于加快推进商事登记制度改革的意见》（深发[2012]7号）。为活跃市场，促进经济繁荣，切实推进商事登记制度改革，不失时机地通过特区立法，为商事登记制度提供法律和制度保障。

出台《规定》的基本宗旨

出台《规定》的宗旨之一，是为了拓展市场发展的自由空间，进一步促进商事主体自治、自律和发挥市场在经济要素配置中的基础性作用。

经过30多年的改革开放，深圳建立了较为完善的社会主义市场经济体制。随着经济社会的快速发展和改革的不断深入，现行商事登记制度已经不能完全适应新形势发展的需要，企业注册登记门槛过高、经营范围受限、登记程序复杂、退出机制僵化等问题越发凸显。这些问题的存在，阻碍了企业主体作用的发挥，阻碍了市场配置资源作用的发挥。因此商事登记制度，通过大力降低市场准入门槛，简化准入程序，鼓励企业进入市场；通过减轻企业负担、降低社会成本，激发企业活力；通过营造法治、公开、透明的投资环境，促进企业积极开展竞争、增强实力。

出台《规定》的宗旨之二，是进一步转变政府职能、创建服务型政府，促进法治、诚信、效率和公平成为引领社会主义市场经济的主流价值观。

中国的市场经济，在一定程度上带有政府“制造”的痕迹，如何通过法律和制度设计的途径，使政府退出一些不擅长、不适合的领域，减少不必要、高成本的管制，全面转变政府职能，创建服务型政府，促进经济领域的民主机制的顺利成长，是社会主义市场经济改革纵深发展的客观需要。

因此，以企业和市场为导向，建立“宽进严管”的商事登记管理体系，理顺商事主体资格和经营资格的内在联系，厘定政府监管部门职责边界，实现责权利的平衡对应和协调运行，把握政府在经济社会的角色定位，强化政府公共服务职能。建立商事登记管理新体系，改变以许可审批代替监管的管理模式，改变以前端控制、静态监管代替后端控制、动态监管的管理手段，有效调动政府部门协同管理能力，成为提高整体效能势在必行的措施。

《规定》秉承在充分尊重和信任商事主体自治、自律能力的基础上，坚持多用法律手段和经济手段、少用行政手段解决市场问题，促进诚信政府、诚信企业、诚信社会组织和诚信个人建设，使法治、诚信、效率和公平成为引领社会主义市场经济的主流价值观。

《规定》的主要内容

（一）关于商事主体资格与经营资格相分离。现行商事登记制度是以营业执照为中心、主体资格和经营资格相捆绑的等级制度，要求商事主体在设立登记时具备取得主体资格和经营资格的所有条件。这种登记制度存在一定的不适应性： 一是上市主体资格的门槛条件过高，要求商事主体在未取得主体资格之前具备经营资格条件，在资金筹措、合同签订等实践方面存在诸多不顺。 二是现在经营资格前置许可审批规定与商事登记之间存在法律关系混乱和功能错位等问题。 三是现行的商事登记制度将经营资格前置许可审批程序与商事登记程序挂钩，客观上导致监管部门职责不清，互相推诿的现象时有发生。

实行商事主体登记与经营资格相分离，着重于理顺商事主流设立程序，降低市场准入门槛，主要包括以下几个方面：一是商事主体履行商事登记程序取得商事主体资格，商事主体经营资格许可审批文件不作为商事主体设立登记的前置条件。二是对于商事主体的经营范围中的一般经营项目，无须许可审批，商事主体在办理登记手续后，即可开展经营活动。三是对于商事主体的经营范围中属于法律、法规规定须经批准的项目，须取得批准后方可开展经营活动。四是规定例外情形，对于法律、行政法规规定设立银行、证券、保险公司、外商投资企业须报经批准的，申请人应当在商事登记前办理批准手续。

实行商事主体登记与经营资格相分离，改变了现行法律、行政法规有关前置许可审批的规定，但是并未改变经营资格依法须经批准的实质，通过理顺商事主体设立程序，打破了主题资格和经营资格互为前提的死结。因此，在授权立法权限内，可以利用特区立法权制度《若干规定》解决法律冲突，并为上述措施提供法律保障，降低法律风险。

（二）关于有限责任公司注册资本认缴登记。现行法律法规规定，有限责任公司注册必须在法定期限内实缴到位并由依法设立的验资机构，由市场监管局登记后在营业执照中记载公示。有关有限责任公司的出资制度存在一定的不适应性：一是市场监管局登记有限责任公司全体股东认缴的注册资本总额，无需登记实收资本，申请人无需提交验资证明文件。二是有关注册资本的出资方式、出资额、出资时间、非货币出资比例等可由股东约定，上述约定记载于公司章程并按约定执行。三是公司和股东对注册资本缴付情况的真实性负责，实行公司和股东自律。公司章程和年度报告记载有关股东出资信息，并通过信息平台予以公开，提供公众查询。

有限责任公司注册本人认缴登记制度与现行《公司法》、《公司法登记管理条例》规定不尽一致。但是，上述制度在坚持《公司法》确定“公司以其全部财产对公司的债务承担责任，有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任”的原则上，由于改变股东履行注册资本缴付义务时应当承担的民事、刑事法律责任，因此，在受权立法的权限范围内，结合实际，降低设立公司的资金要求，简化出资手续，打破注册资本信用泡沫，引导社会公众和交易相对人通过银行保函、纳税信息等方面了解商事主体的真实信用，也让社会公众和交易相对人的关注点回归到代表商事主体真实实力的净资产或者履约能力等资信情况上来，更好地实现对其利益的保护。

（三）关于个体工商户免于商事登记。现行法律法规规定，凡是从事工商业经营活动的公民都必须进行商事登记。实践上，一是由于公民经营行为的普遍性和机动性特点，大量个体工商户游离于登记制度体系之外。二是现代社会就业方式已经发生了根本性变化，私营经济越来越集中于公司形态。三是征税制的改变和个体工商户管理费的取消使得依靠个体工商户增加公共财政收入的权重比例越来越低。四是个体户登记制度引发的管制成本越来越高，耗费了大量的行政成本和社会资源。

个体工商户免于商事登记是指，对于公民以个人名义从事工商商业经营活动的，豁免其商事登记；公民办理税务登记后可开展经营活动；如经营场所、经营项目依法须经许可审批的，经批准后方可开展经营活动。实行个体工商户豁免商事登记，一是有利于降低经营成本，为公民创业投资行为提供便利。二是有利于从实际出发、将公民能够自主决定、自担风险、自律管理的事项交由公民决定，有效控制无证无照违法经营行为数量。在日常监管方面，市场监管局应与税务部门密切配合，对于在日常巡查中发现经营者未办理税务登记的，及时移交税务部门处理，督促其履行纳税义务。

（四）关于除名信用监管制度和年度报告备案。《若干规定》设置了除名信用监管制度。除名信用监管制度，主要针对没有履行法定义务的商事主体，由市场监管局将其在商事登记薄中予以除名，终止其商事登记公示，记入商事主体除名名录。除名信用监管制度主要包括除名情形及后果、恢复记载情形、永久除名及后果、救济途径等内容。设立除名信用监管制度，一是有利于区分商事主体运营状态，有利于社会公众和交易方及时、准确掌握相关信息。二是着重发挥信用监管作用。被除名的商事主体及其负有个人责任的董事、监事、高级管理员的相关违法信息纳入信用监管体系。三是理顺了法律责任。在法律效力上，商事主体被除名，在降低商事主体和负有个人责任的企业管理者信用的同时，并不影响主体资格和经营资格存在，也不改变其法律关系和法律责任承担。

现行的企业年度检验制度，既是一种监督检查制度，又是对企业经营资格和经营权的再确认。《若干规定》修订为建立商事主体年度报告备案制度，要求商事主体将登记事项、备案事项、注册资本缴付情况、年度资产负债表和损益表以及法规、规章规定的其他编制成年度报告向市场监管局提交。年度报告通过信息平台向社会公众公开，商事主体对年度报告的真实性负责。市场监管局将现行检查权、资格确认权，转变为一项公共服务，通过公示年报信息，用社会监督方式取代行政处罚，促使信用企业建立。

（五）关于监督管理与法律责任。为建立“宽进严管”管理体制，实现各部门责权利平衡对应和协调运行，《若干规定》明确了市场监管局以及许可审批部门的监管职责：一是明确了市场监管局商事登记及其监管职责。二是按照“谁许可审批，谁监督管理”原则，实现经营范围、经营场所的许可审批与监督管理相统一。三是对商事主体的经营行为不涉及许可审批事项的日常监管，由市场监管局和相关部门按照职责分工依法监管。四是个人名义从事工商业经营的，由相关部门依法进行监管，涉及税务登记的，由税务机关依法查处。同时，为顺利推进商事登记制度改革，还需在商事登记信息与监管信息互通共享、监管部门业务协调配合、信息公示、个人和企业信用监管体系健全等方面予以完善，为改革提供有力支撑。

《若干规定》未设置罚则，主要原因如下：一是违反《若干规定》有关商事登记规定的行为，均可依据《公司法》、《公司法登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》、《合伙企业法》等法律、法规规定由商事登记机关予以查处。二是违反许可审批制度的行为，均可依据消防、卫生、环境等相关法律、法规规定由批准部门予以查处。三是违反《若干规定》新设的年度报告制度的行为，已通过除名、信息公示等制度予以制约。

出台《规定》的启示

深圳于2013年3月1日正式启动商事登记制度改革以来，引发了前所未有的企业注册潮，改革一个半月，全市新增企业和个体户5万多户，预计全年可能会突破30万户大关。这充分表明，中国的市场潜力是很大的，甚至可以说是规模空前的。一个适应东方社会、有中国特色的市场经济体系正在依照其自然机制和市场规则成熟壮大起来，而深圳商事登记规定的出台并顺利实施，正是中国市场经济体系成熟的一个重要标志。其启示如下：

启示一：市场经济体系既是在社会中自然生长出来的，也是可以通过政府的力量加以“制造”并在适当的时机来一个系统转型，进而退出市场并藉此由“管制型”政府转换为“服务型”政府，让市场主体在有效的规则指引下、在必要的国际化的市场通则监管下，自由、自主、自律的发展成为可能，从而让自然的市场机制真正发挥主导作用。

启示二：商事登记改革的实质是经济民主化的重要体现。因为，经济生活“规则”或“秩序”的民主是现代经济民主制度的基础，要按照“顶层设计”、“整体设计”的原则，把民主理念用法律和制度加以固化，用程序加以规范，用“习惯”加以传承。因此，降低商事登记的门槛、规范商事登记制度，既可以使“营商权”成为公民的一项基本权利得以有效保证，又可以通过商事登记制度、市场监管制度的深度改革，有效、有序地推进经济民主化的进程，进而使成熟的发达的社会主义市场经济体系生根、开花、结果。

（作者为中国行政管理学会常务理事、深圳大学教授）