荆州市农业土地流转存在的问题及对策

摘要 土地流转是农业大型集约化生产的保障，荆州市在农业土地流转方面作出了积极尝试。分析了荆州市土地流转中遇到的突出问题，对土地流转意愿、土地用途、失地农民安置等问题进行了剖析，并提出了相应的对策。

关键词 土地经济；土地流转；问题；对策；湖北荆州

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）21-0343-02

土地流转是土地使用权的流转，指有土地承包经营权的农户，将土地经营权转给其他农户或经济组织，保留承包期，转让使用权。2004年国家颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》并试点，随后党的十七届三中全会和 2010 年中央 1 号文件专门出台了相关政策：加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。

荆州市是典型的人多地少、农业为主的地市，目前，荆州市土地总面积折合140.93万hm2，全市总人口达645.73万人，占湖北省总人口的1/10。全市农业人口超过440万人，占总人口的2/3，是湖北省人口最稠密的地市之一。当前全市已利用的农业用地有72.77万hm2，占土地总面积的51.6%，在已利用的农业用地中，耕地占82.3%，人均仅有940 m2。养殖水面占8.0%，林地占8.1%，园地占1.6%。近年来，荆州市为了大力发展“壮腰工程”，催生大型种植企业，也进行了一些积极、有效的尝试，但在流转过程中也暴露出一些问题，现浅略分析这些问题，并提出相应对策[1-2]。

1 存在的主要问题

1.1 不同地域流转意愿分化大

荆州市目前有6个县，2个区，2个市区（荆州区、沙市区），经济发展程度高，6个县相对落后，农业集约化和现代化程度低，6个县中临近长江的松滋县划分了一大片临港工业园区，同时6个县中都有大量人员外出务工，基本都只剩下留守人员，在这样的总体分布下，出现了明显不同的土地流转意向。首先，从土地征让方来看，在乡村因劳动力不足，土地被荒废的情况较常见，而且一般常规粮棉种植土地所得收入不多，所以在面临征地、使用权流转时，一般都愿意主动转让土地所有权，甚至有的地方出现自发的土地流转。但在城郊，每户土地非常少，即使流转，年收益不大，而且城郊主要是菜农，种菜和常规粮棉种植相比，收入要高几倍，如果是大棚种植，收入会更高。因此，城郊农户普遍不愿意参加土地流转。反过来，从土地征得方来看，也面临两难的抉择，很多土地征得方愿意靠近城郊，但城郊土地流转费用却又难以接收，而在相对偏远的地方，因基建不足，又不利于生产，尤其是本身还要求农产品加工的产业，不得不将原材料仓库、生产车间、产品仓库隔开，拉大了生产线，增加了很多不必要的人力投入，而人力投入占到了这些企业成本的1/2以上。因此，无形中这种土地流转在供求之间形成了矛盾。

1.2 土地流转后逐渐失去其农业用途

农业土地流转一般是指不改变其原有农业用途条件下的流转，其直接的用途应该是有利于集中大面积土地进行生产，利于催生大型种植企业，同时土地政策更加灵活，农民可以以土地入股获得实际利益，业主也可通过承包土地，进行高新科技投入、改良品种和调整产业，获取较大的经济效益。但从荆州市当前土地流转现状来看，却存在偏差。

首先，即使是用于农业用途的，如果树种植业，其要在接包的土地上进行水渠、蓄水池、车行道路以及企业生产和管理用房等基础设施建设，很多还需建立水果打蜡厂或其他车间，同时对外承接业务，这些要占用很大一部分接包土地，同时其附加产业如打蜡厂生意较好时甚至直接导致业主重心偏移。目前，土地流转后还用作农业用途的，因为传统粮棉效益有限，无法突出优势，主要是用于大棚蔬菜、特种水果等的种植，相关的还可以用于畜牧业，但还有很多土地流转后完全失去其农业用途，甚至多重转包后用于各种制造业，尤其是县城和市区周边的土地流转后，很难再用于农业用途，而且农业也难以支撑城郊土地流转的高昂费用[3-4]。

1.3 土地流转后续问题不断，失地农民亟须妥善安置

首先分析一个实际案例，荆州市某农业示范园进行土地流转，当时为了尽量压低土地价格，许诺土地流转后除了可以拿到租金，每户还可以到该农业示范园务工，虽然吸收了大量土地，但示范园显然承载不了这么多劳动力，同时很多本地农民无法胜任示范园的工作，于是至此纠纷不断，然后重新商议补偿却没有定案，最后业主不得不放弃已经经营若干年的场地，但转让他人后，依然纠纷不断，政府也难以调解，最后导致只能废弃建设的车间、场地和设备。这个案例直接折射出当前荆州市土地流转的现状：土地流转不规范或手续不完备，土地流转缺乏相应服务体系和规章，土地征用补偿标准不够科学合理等问题，同时有的业主缺乏远见或持有过于美好的愿景，而大量失地农民没有依靠只好“赖上”业主[5-7]。

目前，土地流转不规范，同时多数流转是农户间自发的转包、出租、互换，手续不完备，而且一般期限较短，多数以口头协议居多；对承包方来说，土地流转的政府职能仍然很薄弱，没有建立完善的服务体系，甚至很多流转直接通过村委会主持，或者透明程度不够，带来一系列后续问题。另一方面，大量失地农民也带来一些列社会问题，部分失地农民成了“三无”农民，生活在城市边缘，成为新的弱势群体。他们失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民；既不享有土地的保障，也不享有城市居民一系列的社会保障，处于社会保障的真空地带，成为一个边缘群体。失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击。尤其是是靠征地款来维持生计的家庭，其最终结果往往是生活完全失去保障，成为“赖民”。

1.4 其他问题

除了这些问题以外，还有一些问题也比较突出，比如土地转让权限不清晰，招商过程不透明，村委会替群众“当家作主”等问题。同时，土地流转形式单一，缺乏有魄力、有远见、有资本的本土业主也是一个较大的问题。

2 对策

土地流转必须要思考其本源，而不是“一刀切”式的进行流转。长期以来，农民对土地的依赖性根深蒂固，有很多农户虽外出务工但仍不愿放弃土地，担心失业又失地，生活没保障，因此绝大多数农户不敢冒险进行土地流转，而缺乏有实力、有远见的承包商也成为问题之一，很多土地流转之后无法发挥应有的效益，日渐式微，针对这些问题，就需要一些相应的体制和对策来应对，可以从以下几方面来考虑。

2.1 解决好人本问题

总体来说，土地流转的各种意愿问题、后续纠纷、失地农民的妥善安置，都是需要解决的人本问题，做到这一点，需要示例、规范、保障和互助四大体系的配合。具体细化起来，应该是培育示范户，让业主和农户都看到土地流转的实利；建立合理的征地补偿和补偿长效机制，确保失地农民的利益；建立和完善保障、监督体系，完善土地转让规范和手续；提高就业率，采取多途径丰富就业方式等。建立完善的补偿和保障、监督机制才能保证土地流转的顺利进行，避免土地流转后的用途分化。

2.2 良性定位土地流转，创新流转形式，创造双赢局面

进行土地流转前要先定位，因地制宜，然后再确立流转的程度和规模，在此基础上，再去考虑创新流转的方式，让业主和农户都能获利，达到双赢与和谐的局面。比如，想引进大型农业加工或者鲜蔬产业，那么定位之后，政府根据定位的不同做好相应的配套，确保企业能留住、能创利，农户能有实利，才能进入一个良性发展循环。

而土地流转形式和方法的创新，利于更好的进行土地流转，利于大型集约化生产。目前所说的土地流转形式，一般包括转包、出租、互换、转让、股份合作等，而当前荆州市则主要集中在出租和以政府和村委会牵头转包2种形式，但遇到转让意愿不强时，则难以实现土地顺利流转，此时应当创新思维，探索推进土地流转的新方法。赵东龙[3]的“城市特区”等办法，应该可以引入荆州市实际应用，鼓励县区参与市级区域中心城市建设，在市级城市开发建设中设立“特区”，由县区投资开发，引导农村人口向城市转移，加快城市建设步伐。

2.3 加大对农村土地流转的金融扶持，培植壮大本地企业

本地企业和外来企业相比，具有很多优势，与本地没有文化融合的差异，同时，与本地各阶层都有更快捷的沟通和行动方式，能带来更高的效率，对荆州市的归属感更强，但本地企业一般来说也有比较明显的劣势，如管理模式低下、管理经验不足、资本实力不雄厚。从荆州市当前的发展情况来看，正好体现了这一点，有的县市为了“省事”，直接引进外来企业，不愿意“费力”扶持本地企业，但从长远来看，扶持本地企业更符合当地发展需求，当然，也需要一些外来企业的良好示范。

要扶持好本地企业应先做好金融扶持，一是建立多层次、多渠道的农村金融机构体系支持土地流转。可以让农村信用合作社作为主要对象，对农村信用社进行改革，补充资本金，使之成为农村金融服务的主力军。同时鼓励多途径融资，也可设立一些为农地服务的互金融机构。二是出台土地流转方面银行贷款配套政策。向本地种田大户、专业合作社和农业公司提供土地承包经营权抵押贷款，确保有足够的资金支持土地的有序流转。三是做好后续服务和监管，确保资金到位，同时确保资金的合理使用和配置。

总体来说，荆州市地方政府应根据当地的实际情况，进一步建立和完善符合自身区域经济与社会发展条件的社会保障制度，加大农业就业扶持力度，规范土地流转规章和补偿条例，做好先进示范和带动，提高对本土农业企业的资金扶持，应该能进一步激活荆州市土地流转，让其真正发挥应有的效益。

3 参考文献

[1] 崔智敏.土地流转中的失地农民问题及其对策[J].特区经济，2007（5）：173-173.

[2] 修海玉，李晓秋，邢继军，等.农村土地流转运作方式与土地流转市场建设初探[J].农业经济问题，1994（11）：17-20.

[3] 赵东龙.农村土地流转问题的再思考―对山东省临沂市农村土地流转情况的调查[J].中国农业资源与区划，2012，33（5）：84-87.

[4] 兰晓红.农村土地流转动因、问题及对策[J].研究特区经济，2010（10）：159-160.

[5] 崔建凯.农村土地流转的障碍与对策探析[J].改革与开放，2010（1）：52.

[6] 苏映平.农村土地流转的现状问题及措施――福建省永定县农村土地流转的调查与思考[J].农业与技术，2013，33（9）：222-223.

[7] 曹建华，王红英，黄小梅.农村土地流转的供求意愿及其流转效率的评价研究[J].中国土地科学，2007，21（5）：56-69.