基于管制变迁视角探讨管制理念的发展

摘 要：介绍经济管制的理论基础和我国传统管制理念，论述发达国家的管制理念变迁，最后分析我国管制理念的问题和未来发展方向，并对其未来发展提出了几点改进建议。

关键词：管制理念；小企业；灵活性；人性化

一、导论：经济管制的理论基础

传统的政府管制理论认为，在公共物品、自然垄断、外部性、不完全竞争、不确定性、信息不对称等行业中，为了纠正市场失灵而造成的公共物品“搭便车”现象、外部性使资源配置偏离帕累托最优状态、不完全竞争引起配置非效率和生产无效率、信息不对称带来市场的道德风险，以及出于规模经济性考虑由单一企业提品而可能引发的垄断现象等，应由政府对这些行业中微观经济主体行为进行直接干预，从而达到保护社会公众利益的目的。

日本学者植草益认为，社会公共机构（即政府）依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为即管制行为。维斯卡西等学者认为，管制是政府以制裁手段，对个人或组织的自由决策的一种强制性限制。布雷耶尔、麦卡沃伊认为，管制是政府为控制企业价格、销售和生产决策而采取的各种行动。我国学者普遍认为，管制是政府行政机构依据法律或授权，通过制定规章、设立许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为对社会经济个体的行为实施的直接控制。可见，一般对管制的定义均重点强调其统一性与强制性。

行政管制强调管制政策及其实施的统一性，从行政法视角看，是平等对待、公平行政的要求。但对行政过程的观察表明：同一个管制性的规章、政策、标准等，对不同对象，将产生不同的影响。即管制所产生的影响在不同的对象间呈现非均衡的分布。一般来说，大企业、组织和实体具有更强的承受管制成本的能力和资源，而较小的实体则很难承受高昂的管制成本。因此，大型实体有时可能利用管制政策，排斥和打击潜在的较小的竞争者。此种情况下，管制政策应当对较小的实体和组织予以必要的"灵活性"，这不仅是实质性公平的要求，也是现代行政管制过程精细化和人性化的体现。

二、我国传统管制理念

市场管制制度，是商品经济发展到一定阶段的产物。我国古代，商品经济一度十分发达，春秋战国至西汉初年，是我国古代商品经济发展的第一个高峰。这一时期，交换空前发达、商人活动十分频繁，传统市场开始初兴。政府的市场管制政策也随之兴起，市籍制度开始确立，市场管理体制形成了初步体系。唐宋时期，随着社会生产力的进一步太高，商品经济再次出现了一个发展高峰，中国传统市场再度兴盛起来。在城市，商品交易突破了“坊市制”的限制；在农村，大批草市纷纷兴起，“十家之聚，必有米盐之市”。商业发展的范围大为拓展，商品经济在社会中的作用日益突出。

伴随着商品经济的发展，宋代政府的市场管制制度逐渐加强和完善。这一时期，西汉之后逐渐废弛的“禁榷制度”重新确立起来，在中国历史上首次形成了系统的商税制度，市场管理制度也日趋严密和完善。首先，随着宋代的商品经济发展水平达到了一个新的高度，“农商并重”的思想传播开来。政府对于市场的管制必然要考虑商人地位的合法性，以及如何规范商人的行为和圈定利益分配的问题。因此，政府市场管制的目的由单纯的限制工商业发展，过渡到了规范市场行为。“商税院”较唐代的市署已经从执着“力”到追求“利”。其次，随着“生产-交换”中流通环节的不断延伸，政府亲自干预一切的管制成本过高及管制效率低下形成了共识；与此同时，在农村草市镇的兴起，全国性的区域市场初步形成，以及海外贸易和海外市场的迅速发展下，已经使得政府的集中决策易于导致无效率，而分散决策的市场可以弥补政府的有限理性。因此，政府管制在设置上由直接管制向间接管制过渡，在“生产-流通-交换”的某些环节中放松了管制，开始了“自由市场”的方式，在市场准入和市场价格管制方面有了前所未有的突破，市场配置资源的功能逐渐被政府认同。再次，市场规模的扩大使得市场信息的甄别问题凸现出来，相应的政府管制也就出现了新的发展方向。政府对于非禁榷品的产品质量设立了严格的管制。可以看出间接管制可以解决由于市场信息不对称导致的交易困难。不可质疑政府市场管制也达到了最终获得商业利益和限制商人资本的目的。宋代的禁榷制度较之前更加“无一目之漏、一孔之遗”了。

从唐宋关于市场管制制度的演进中，可以发现随着商品经济的发展，政府对市场的干预是一个由“直接管制”向“间接管制”演进的制度变迁；也是一个由“集中决策”的政府管制模式，向集中决策与市场的“分散决策”并重的转变过程。可以看到，我国古代政府对经济的管制理念随经济发展而不断改变，注重管制的灵活性，促进了当时商品经济的发展，使宋朝称为历史上经济最发达的时期之一。

三、发达国家的管制理念变迁

（一）美国

美国是最早发生管制理念变化的国家之一。美国较早注意到要对管制的统一性和灵活性进行统一，针对这种要求，国会于1980年9月19日颁布了《美国管制灵活性法》(Regulatory Flexibility Act)。要求联邦管制机构在管制活动中要特别考虑管制规则对小企业等其他小实体的影响，尽可能地减少行政管制政策给他们造成的不适当的、不成比例的负担。1996年，又制定《小企业管制实施公平法》，对《管制灵活性法》的相关内容进行了修正。

（二）法国

作为欧洲实行市场经济的典型国家，法国在保护小商业、鼓励自由竞争方面的做法也有很好启示。1986年，法国政府颁布政令，进一步明确规定法国实行经济自由、完全竞争自由和价格自由。为保护小企业，明确规定"市场主体具有平等地位"。另外，反对不正当竞争，严禁破坏消费者、供应者的关系，防止大企业损害小企业。要求所有的供货者要向购买者提供货物的价格指数、收据、销售的一般条件等，所有的商业关系要透明化，以保证小商业企业不受大企业的侵吞。破坏了这些原则，就要受到法律制裁，按民法、刑法处理。一系列措施使管制水平得到了明显提升。

（三）日本

作为亚洲经济最发达的国家，日本近年管制理念也越来越趋于灵活。90年代初，“泡沫经济”破灭，日本经济陷入战后以来时间最长的经济萧条。首先，行政保护弊端日益突出，政府对经济的过多干预和保护变得不再必要，其次，随着日本贸易盈余不断扩大，其与欧美发达国家间的经贸摩擦不断升级。第三，国内外价格差扩大。最后，出现产业“空心化”迹象。这些问题暴露了日本规制型市场经济的局限性，阻碍着日本经济的进一步发展。于是，日本开始了放松规制的改革。

1986年4月，中曾根内阁发表了著名的“前川报告”，日本政府首次将放松规制作为政策的主题，提出“原则取消、例外规制”。1988年12月，日本临时行政改革促进审议会向国会提交了《关于放松公共规制的答询》，指出应重新认识公共规制。1990年，日美发表了《日美构造协议最终报告》，根据双方协议，日本放松《大店法》中有关规定，并强化实施《禁止垄断法》。1995年3月，村山内阁决定实施《规制缓和推进计划》，该计划涉及住宅、通信、流通、运输、金融、证券等诸多领域。这些政策的实施，使日本在禁止垄断、保护小企业利益等方面有了明显改善，管制目标更加合理，管制行为更加理性。

四、我国管制理念的问题和未来发展方向

（一）存在问题

改革开放以来，我国逐渐由计划经济走上社会主义市场经济的道路。伴随着市场经济的发展，市场失灵不可避免地出现，微观经济管制也相应地越来越重要。但是，我国的经济管制具有重统一性而轻灵活性、人性化程度低等特点。虽然引起政府管制的社会问题主要是由大企业和组织而引起的，并非由小实体造成，但管制规则和相关法律一旦出台，却以统一标准适用于这些小实体，这对资源非常有限的小实体来说，无疑承受了繁重的、不成比例、甚至不必要的负担。这种不区分管制对象规模、资源与实力的做法，轻则严重伤害小企业的市场竞争力，阻碍创新和限制劳动生产率的提高，提高很多行业的准入门槛，限制很多先进技术和工序的引进；重则使很多小实体无法生存，造成社会资源的浪费，或造成管制政策实施中的困境，降低管制资源的效率。

例如，在市场准入方面，中小企业面临产业进入壁垒难以突破的障碍。目前我国垄断市场的经济性进入障碍严重，因为高昂沉淀成本的存在阻碍了潜在竞争者的进入，大部分自然垄断行业初始投资大，实力薄弱的小企业很难进入。在资金融通方面，商业银行倾向于选择行业前景好、效益好、风险相对低的大中型企业作为贷款对象。由于小企业的信息透明度要比大中型企业低，融资的交易成本比大中型企业高，而融资规模又往往较小，因而对商业银行来说，缺乏贷款的规模效应。包括四大国有银行和股份制商业银行绝大部分银行并未因利率上限放开而去营销小客户，相反其贷款目标依旧置于追逐大中型优质客户上。融资难仍是困扰小企业的一个问题。

（二）发展方向

1.解除管制与重新管制并行

与西方发达国家不同的是，我国经济管制的对象不仅仅是自然垄断行业，而是绝大多数行业，过多的管制不但束缚了企业活力，还容易助长寻租活动，造成不同市场主体间的竞争地位不平等。因此，解除非自然垄断行业的价格、进入等方面的管制是促进市场竞争的关键。但解除管制并不意味着政府什么都不管，重新管制是保证解除管制成功的关键：第一，集中经济管制重点。政府从最不适应管制的领域和环节退出，集中精力和财力，在需要政府管制的环节加强管制，如产品质量，服务等环节。第二，探索适合我国实际的管制方式。在大型跨国公司大举进驻我国，并在越来越多的市场和领域形成控制态势的情况下，经济管制作为产业政策的一个重要手段，其管制方式应根据我国实际需要进行相应改革，与相关的产业政策相协调，为培育我国本土企业参与竞争能力提供条件。

2.促进反垄断与经济管制政策的相协调、互动作用

成熟的经济管制模式及较为完善的反垄断法，为西方发达国家通过经济管制改革引入市场竞争提供了市场和制度基础。我国民营企业与国有企业长期不对等的竞争地位，使得我国难以通过简单宣布消除市场禁入政策，就能在短期内出现与在位垄断企业势均力敌的竞争对手。因此，还需要相应的经济管制政策，通过形成竞争主体间平等竞争地位以形成竞争性的基础产业；同时，也需要有效的反垄断政策，以防止垄断企业垄断地位的延伸和巩固。通过促进反垄断与经济管制政策的相协调、互动作用，促进有效的市场竞争的形成。潜在进入的竞争威胁能阻止垄断行为的产生，促使垄断厂商制定适当价格来获得平均利润，而不是制定垄断高价。这样也可以给小企业带来更大的发展空间。因此，政府可以将重心从管制价格或者是市场进入限制等方面转变到为市场竞争扫除障碍，废除各种竞争壁垒，建立能够自由进出的可竞争市场，通过给小企业以政策倾斜或帮助，使其参与到垄断行业的竞争中来。

3.改革管制规章和政策的制定程序以考虑小实体的灵活性需求，成为客观而紧迫的需要

其核心是要求管制机构在规则制定时考虑小实体的特殊情况，征求小实体意见，并具体分析管制规则对小实体造成的影响，从而努力做到不给小实体造成不必要和不成比例的负担，以尽可能全面而有效地达成管制目标。同时，对于正在实施的法案，也有必要审查其是否给小实体带来不必要或不成比例的负担，从而决定其是否应继续适用，或者修改、废除。例如，可以降低对小企业在会计、核算和咨询方面管制标准的实施成本，使小企业有能力承受，不会因此而影响生产；赋予商业银行更多通过风险溢价覆盖高风险贷款的自、给予其相应地鼓励政策，银行也将愿意贷款给经营效益好、发展潜力大的小企业，从而解决小企业融资难等问题。

五、结束语

可以看到，发达国家的管制理念变迁对中国具有很大启示意义。一方面，在中国的社会经济资源配置环境中，数目众多的小企业和小实体处于明显不利的态势。政府管制性政策，例如出口管制、标准管制、金融管制等，对小企业和实体所带来的成本和影响，往往超出他们的承受能力。准入门槛的抬升和管制成本的高昂，使市场竞争受到不必要的限制，从而降低了资源配置效率。另一方面，在中国，大型企业和实体往往与管制机构之间存在密切的关联关系，甚至利益关系，这可能导致大企业通过政府管制而打击、排斥竞争者的情形，而小企业则成为直接的受害者。因此，我国应借鉴国外相关经验，在政府管制过程中引入对弱小企业和实体的法律保护和政策倾斜，保证小企业能够公平参与市场竞争并实现健康发展。

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