简论我国农民土地权益保护问题探析

论文摘要 当前，国家政策倡导实现“三化” 协调发展，而“三化”发展重在农村，如果不合理解决农民的土地权益问题，相关的政策措施在推行过程中就会步履维艰。目前我国保障农民土地权益的状况并不理想，城乡二元格局的背景、公共利益定位的模糊、农地产权制度的缺陷等等，极易造成农民土地权益的被侵害，本文分别从法律层面、政府层面、农民自身层面分析原因，认为应该从优化产业布局、明确公共利益、提高农民素质等方面有效保障农民土地权益。

论文关键词 城镇化 农民 土地权益

党的十明确了我国经济社会发展的目标模式，即到 2020 年全面建成小康社会。小康社会的建成意味着“三农问题”的有效解决，那么城镇化的发展水平则是小康社会建设的一项重要指标。当前国家政策倡导实现“三化” 协调发展，而“三化”发展重在农村，如果不合理解决农民的土地权益问题，相关的政策措施在推行过程中就会步履维艰。

一、问题的提出：我国农民土地权益保护问题的现状分析

（一）城乡二元格局，农民土地保障权益受损

长期以来，我国的社会形态表现为明显的城乡二元社会格局，突出表现在城乡公共产品和服务供给方面的差距，这种差距不仅仅是政府公共财政资源分配的差别，更重要的是整体社会资源配置的不公平。虽然，我国政府正在致力于构建覆盖城乡的社会保障体系，试图通过制度建设来缩小城乡社会保障差距，但是由于多种原因，农民保障缺失的现象依然存在。社会保障权益本应是每位公民应享有的基本权利，但农民只有在放弃土地的前提下才能享有，并且这种社保也是不完善的，这对农民来说无疑是不公平的。农民享有的只是低水平浅层次的保障，且内容单一，多为勉强维持基本生活的养老金，对于未来的生活保障来说只是杯水车薪，农民这一弱势群体的生存发展地位显得岌岌可危。

（二）公共利益模糊，农民土地发展权益受损

在对农民土地发展权益剥夺的现象进行归纳分析后发现，公共利益定位模糊是影响农民土地发展权益实现的直接原因。现实中，政府往往以宣扬公共利益高于个体利益的价值观来推动征地拆迁进程。土地问题是“三农”问题的核心，其本质就是利益问题，是利益的重新调整和平衡问题。对于现代农民特别是年轻一代的农民来说，土地已经超越了原有的单一生产资料的属性，是一种被赋予经济价值、政治价值、社会价值的特殊资源。所以，在政府强力推进城镇化，促进农地流转之时，也应该及时采取多种措施解决民生问题，开拓失地农民新的就业渠道和机会，使得农民土地权益的保障功能得以延续。但是从目前全国推行城镇化，开展有序的土地流转的实践来看，在这方面的工作事与愿违。

（三）农地产权缺陷，农村土地整体绩效受损

农地产权制度缺陷，一方面表现为产权主体虚置而导致的农地流转绩效偏低，土地资源配置低效率；另一方面表现为产权制度功能缺陷而导致的农地资源整合不到位，土地资源整体价值流失。目前，我国实行的是农地集体所有、家庭承包经营的农地产权制度，实践证明这种产权制度设计产生了极大的制度绩效。但是，面对世界农业现代化的挑战，我国大部分地区缺乏土地资源的科学整合。加之在各地大搞开发区的过程中，城镇建设用地增加的速度明显高于农村居民点用地减少的速度，大量农田被变相侵占。由于农民没有获得土地所有权，在政府、开发商、村两委强力推动的城镇化作用下，势必会对村集体尤其是农民个人的土地权益造成影响。

二、问题的分析：我国农民土地权益受损的原因探析

（一）农民方面的因素

第一，传统思想束缚。小农意识的长期延续造成了农民关注自身利益较多，对集体土地权益保护采取漠视态度。同时“畏官、惧官”的传统思想观念长期以来困扰着农民，造成农民群体难以有效应对来自政府、开发商等强势群体的压力。

第二，广大农民受教育程度低，维权自觉性缺失。知识能力较弱造成农民在信息获取和利用方面处于弱势地位，加上农民的平等自主意识不强以及法律观念薄弱导致多数人对政府的侵权行为采取默许的态度。

第三，农民家庭经济实力不足。多数农民对征地补偿方案的合理性缺乏客观认知，面对工农业产品价格剪刀差的现实，农民往往偏好于土地非农化流转所获得的一次性补偿款，忽视了农地所承担的社会保障功能。

第四，权利意识淡薄。一方面乡镇基层组织浓重的“人治”色彩弱化了依法治国的理念；另一方面，失地农民即使将有关征地纠纷诉诸法律，但相关法律的不尽完善也会造成立案困难且过程繁琐，使得法律功效在帮助失地农民维权时捉襟见肘。

（二）政府方面的因素

现实中政府是具有“经济人”特征的组织，趋利性的政府特征促使其热衷于大搞城镇化，从而能够获得巨大的土地财政资金。政府的单方主导性和威权特性使其在农村土地流转过程中表现得极为鲜明，政府的双重角色增加了市场交易成本。具体来说：

第一，“土地财政” 的丰厚利润驱使一些地方政府违法征地行为不断。为此，政府会巧立名目违法征用、圈占农村集体土地，将本应属于农民的绝大多数利益归为己有，使得地方政府在获得财政收入的同时也能增加政绩。

第二，政府公权力难以受到农民这一弱势群体的有效监督，从而导致行为失范。

第三，问责制度建构的相对滞后使得地方政府违法征地行为缺乏硬性约束。建立问责制的目的在于防范政府权力的恣意妄为，但由于相应的机构设置和配套政策法规措施还不完善，各级政府之间以及各个部门之间事权关系尚未理顺，责任主体模糊，归属不明晰，这就带来了问责程序操作上的困难。

（三）法律方面的因素

目前，我国涉农法律制度虽然明确规定了农村土地的所有权主体是村集体，但是相关的法律法规没有明确乡（镇）、村、农民三者之间的产权逻辑关系。根据对失地农民的走访调查结果来看，多数人将土地的所有权和使用权混为一谈，多数人认为自己拥有的土地使用权就是所有权。其次，现行的法律法规对农民土地权益保障的条款规定存在矛盾。如《宪法》规定国家只能为了公共利益才能征用土地，而《土地管理法》第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。这就使得“公共利益”的界定超出了公共设施和公益事业建设包含的范围，给农地的非农化利用制造了借口。

三、问题的解决：我国农民土地权益有效保障的实现路径

（一）明确公共利益，构筑完善的法律体系

第一，应对“公共利益”作出明确的法律厘定，避免地方政府利用制度漏洞灵活变通法律法规，打着“公共利益”的旗号从征地中大肆获利。因此建议将公共利益限定在具体行为方面，列举出具体类型，并进行相关的司法解释。

第二，必须对农民在征地事前、事中和事后享有的知情权和参与权进行立法，保障农民在法律上应有的权利。同时还应对补偿程序加以完善，可采取先补后征的做法，在失地农民的征收补偿款落实到位之后才能占用土地，防止拖欠失地农民的征地款额的现象。

第三，建议制定完善系统的《土地流转法》，保障日后更为发达的市场经济下土地流转机制的有效运作，严格土地市场流转程序，消除不合理的土地流转限制，使得农民能够依法自由进行拍卖和转让土地使用权，盘活农民手中的土地资源，发挥土地应有的市场价值。

（二）优化产业布局，统筹规划农村土地流转

应按照城市土地总体利用规划和其在城市群中的自身定位，通过城市边缘区土地置换整理，建立以基础管网、道路系统、开敞空间为骨架的发展框架，形成自己特定的发展模式。优化城市功能区布局，基于自身在城市群中的定位，以促进城乡互动带动边缘区农业发展为目标，指导城市边缘区综合建设，尤其是指导边缘区城镇建设和农业发展规划， 改变城市自身边缘区无秩序蔓延的局面。通过有效的边缘区土地置换和整治，有效带动城市边缘区特色农业品牌的发展。要把城市规划、区域发展规划与国土规划有效衔接起来，明确不同权利主体的土地权属边界，对各级政府的土地利用总体规划进行修编立法，做到总体可控、时序可控、科学发展。这些规划必须紧密衔接，才能确保土地推进规划与土地利用总体规划、产业集聚区规划、城镇规划、新型农村社区规划相协调，与农业、水利、交通、生态等专项规划相衔接，顺利地引领城镇化发展。

（三）提高农民素质，提升农民维权能力

要提高农民文化素质，增强经济观念。农民土地权益的维护首先必须依靠农民自身力量才能真正实现，农民意识到土地权利对自身的重要性才能产生捍卫的意愿，一旦遭到非法侵害便会寻求表达自己利益的主张，由此农民的土地维权才能落到实处。失地农民应当不断提高权利意识，要避免以胆怯、安逸、懈怠的心态对于权利的不法侵害的逆来顺受。 文化程度低和技术能力单一是失地农民群体的共性，土地作为他们的生存资本被征用后会产生“等、靠、要”的依赖心理，由此抹杀了农民土地权利的自主性。因此面向失地农民宣传农业科普知识，增设技能培训，开展经验交流知识讲座等，有助于增加农民对现代农业的认知，改变传统落后的观念，形成农业规模化、机械化和产业化的发展思路，有利于土地的可持续、集约化的使用，为农民创造相对稳定而又可观的收益。