三产安置用地开发利用存在的问题及对策

【内容摘要】加快三产安置用地开发利用是解决征收农村集体所有土地后失地农民安置问题的重要举措。要通过加快完善三产安置用地开发利用相关政策的制定，做好三产安置用地规划，加快基础设施和配套设施的建设力度，提高服务意识，加快推进三产建设等措施，加快三产安置用地开发利用。

【关键词】三产；开发利用；对策

三产安置用地是征收农村集体所有土地后的一种征地安置方式。它是指农民集体所有土地在征收后，政府采取按征用土地面积的一定比例或人均面积，安排给被征地农村集体经济组织一定面积的安置用地，用于农村集体经济组织发展第三产业，安排失地农民就业的一种安置补偿方式。通过三产安置，进而解决失地农民的永久性生活保障资金，可以有效地避免一次性货币补偿安置所出现的农民不善于理财规划的情况下“吃光”、“花光”征地补偿费，成为城市贫民，最终给社会稳定留下隐患的弊病，既解决了失地农民的后顾之忧，为农民提供了稳定、长期的土地收益来源，维护了农民的切身利益，又减轻了政府的征地压力，确保农村社会稳定，是一种与时俱进的征地制度改革。但目前存在落实三产安置用地后开发利用速度缓慢、项目推进不快、实际成效不理想等普遍问题，现就百色市右江区龙景区三产安置用地开发利用为例提出一些对策，以供参考。

一、龙景区征用土地基本情况

（一）征地基本情况

百色市龙景区位于城市南面，是百色市市级行政中心、商务金融中心、文化体育中心规划所在地，规划建设用地面积约11.6平方公里。2007年至今，百色市人民政府征用龙景区土地面积7187.6108亩，征地涉及龙景街道办所辖的逻索村、莲塘村、那毕村、大湾村共11008人，2563户，安置三产用地面积545.15亩。随着城市现代化建设步伐的加快，城市基础设施建设力度加大，2010年城区基础设施项目和项目建设储备用地计划征地总面积约8000多亩，其中龙景区新征用地约362亩。

（二）三产安置用地情况。、

百色市人民政府审定目前对龙景区545.15亩三产安置用地规划指标进行批复，规划地块分别为十几亩至几十亩不等，用地地块均分别位于龙景新区的那毕大道、莲塘路、龙景西路、东路、广州西路、东路等道路两侧，是百色未来商贸业发展的黄金地段。规划用地性质为商业金融、文化娱乐、行政办公、医疗卫生、居住用地，规划建设成为面向区域、服务全市的、充满活力、特色鲜明和具有较强竞争力的现代的商务中心，重点发展商贸、办公等功能，如现代金融、财务会计、高端品牌商业、企业总部、律师咨询、中介服务等，并以商务带动商业，建设以高档商务写字楼、高级宾馆酒店、专业精品店、高级购物中心、休闲娱乐会所、高级公寓为依托的高档商务商业载体，打造成百色市中心城区高端的现代服务业的集聚区，成为整个中心城区高端现代的商务中心，为百色增添大都市的商业气息。并实现城区整体功能的最优化和整体效能的最大化,推动全市经济全面、协调、可持续发展。城区人民政府已将180.852亩三产安置用地落实到9个村民小组手中。

二、龙景区三产安置用地开发利用中存在的问题

（一）相关配套政策不完备、土地处置政策不够灵活。

一是百色龙景区三产安置用地的所有权性质确定为集体所有的建设用地，在百色市还未出台集体土地流转的相关政策前，三产用地只能由农村集体经济组织通过自主开发或合作开发建设。但村集体受到项目建设资金的制约，大多数情况下无力自己承担较大的项目建设，一般多采取通过租赁经营、土地入股合作开发等方式进行建设。因此，当涉及投资建设房地产、SOHO、产权式酒店项目时，项目收益来源于产权出让获得，但在产权出让上因为缺乏土地流转相关配套政策的支持，遭遇到出让瓶颈。因此，这将对集体经济组织和投资者在对项目进行投资收益分析确定投资时产生较大的影响，由此成为三产招商项目落地的一个门槛。二是三产安置用地的开发建设和收益管理都是由农村集体经济组织进行管理，但目前缺乏规范的农村集体经济组织财务管理制度，村集体经济组织财务管理中财会基础薄弱，管理观念陈旧、方法落后、认识有偏差，财经法规意识淡薄，政策观念不强，办事随意性较大，监管乏全面性和规范性，违规违纪事项屡有发生，影响了财务收支的“合法性”和群众的利益，导致群众对集体经济组织财务管理缺乏信任度，在投资决策时难以统一意见，影响项目推进。

（二）规划建设要求不够明确，引导力度有待加强。

一是目前龙景区三产安置用地中有545.15亩取得百色市人民政府审定的用地规划指标，但在具体实施中还是感到可操作性不强。如村集体经济组织带着现有的控制性详细规划指标与投资商进行投资洽谈，当项目合作意向初步达成后，在具体的规划建设申请中往往会遇到投资商的规划建设设想与城市规划建设要求相距甚远，在难以统一意见的时候往往就造成项目落地泡汤，又必须开始新的项目招商，导致三产安置用地开发利用一拖再拖。二是由于政府对规划建设要求的引导并未具体深入，群众在土地利用开发上思想观念还比较保守，缺乏规模化经营、集约化经营，商品意识不强，在思想观念上把自己首先定位在一个较低层次的需求水平上，停留在满足于“小农经济”模式上，忽视规划建设各项指标要求，如对三产安置用地的开发上更多的考虑采用投资少见效快的建设模式，沿街建设一两层的商铺，并未从地块的整体规划考虑，因此，项目也难以按照产业政策的要求进行包装。这样的情况在获取地段较好的三产安置地的集体经济组织中尤为常见；又或者由于同安置在同一地块内的农村集体组织之间存在矛盾，各自为政，同一地块内的三产安置用地难以整合开发利用，导致开发利用进展缓慢。

（三）政府政策扶持较少，各项服务仍然不到位。

一是由于前期征地资金分配和管理没有统一的标准和规范，只有个别村能正确分配和使用土地补偿金，大多数村集体征地补偿金分配和管理混乱，未能正确分配和使用土地补偿金。有一些村集体经济组织根本就没有集体资金用于发展，也无法支付办理三产安置用地等各种手续的费用；而对于一些有集体资金的村集体，很希望政府能在办理土地证等建设前期工作中给予扶持，但目前政府没有制定对于办理三产安置用地各项手续在税费收取标准或扶持政策，村集体组织都是在土地开发过程中遇到收费款项就向政府申请，而政府转到各职能部门的意见又未能真正及时贯彻落实。

二是在三产安置用地需要办理土地证、规划设计等方面上口头承诺给予开辟绿色通道加快办理，但在实际工作中，各职能部门却未能及时到位开展服务，办理各种手续协调难度较大，环节太多，周期较长，效率不高，尤其是涉及经费问题时尤为复杂，导致进度较慢一拖就是两三个月甚至更长时间，项目建设也因此一拖再拖。

三是政府在对被征地群众的就业培训少、群众没有解放思想、观念传统，文化素质不高，劳动技能偏低，对如何发展和拓宽三产的方法不多，项目经营、资产运作管理人才严重缺乏。此外群众对土地财产权利的法律保护意识不高，往往在与投资方进行开发合作洽谈中处于劣势。

三、龙景区三产安置用地开发利用的对策

（一）加快完善三产安置用地开发利用相关政策的制定。

1.完善制度，保证农民安全。

集体土地变为国有土地的过程是一平等财产权利的交易过程，但为了保证群众利益安全，建议设定保护性条款政策，保证群众享有土地使用权。如对农村集体经济组织为招商引资利用三产安置用地进行合作开发的，可规定集体经济占其股份必须大于50%，经村民代表大会全体同意，并公告无异议后由成立的村集体控股的项目公司来实施开发。在签订土地使用权出让合同时，明确规定双方不得转让土地使用权，让村集体和全体失地农民在留用地的使用上，保持最强的发言权和控制权。

2.进一步规范村务公开，完善农村集体经济组织财务管理制度。

规范农村集体经济组织财务管理制度，使村级财务管理逐步达到制度化、规范化、法制化的要求，强化全程监督，增强村务的透明度，维护农村集体资产安全，保障农村集体经济组织及其成员的合法权益，避免集体资产流失，促进农村经济发展，保持农村社会稳定。

（二）采用新型、多样化的形式开发利用三产安置用地，发挥最大效益。

1.积极鼓励和支持农村集体经济组织。

推行农村产权股份制改革，打造发展农民专业合作社、股份有限责任公司为主导的新型集体经济组织，推行农村集体资产股份化、农村集体土地股权化，成立土地经营股份合作社。村集体将实行土地折价，全部或部分入股、租赁的方式，将集体的资产和资源以股份形式量化到每个村民，以引进项目，土地流转置换为着力点开展经营活动，从土地征用、出租、转让增值和相关的经营中获取利益，增加集体经营性收入或投资性收入。

2.推行安置用地开发利用的“物业化”模式。

村集体从安置用地拍卖或入股合作开发取得收益后，向开发商回购部分商品房、商铺，由集体进行整体出租，作为集体长期的收益。“物业化”模式可以大大化解村集体在开发建设过程中的各种风险。

（三）加强规划建设管理，统筹安排建设

1.加强对三产安置用地利用的规划引导，政策指导、思想引导。

在三产安置用地的规划要求上既要有先进的规划理念又要因地制宜，有效整合和利用三产安置用地的土地价值，让更多群众得到实惠；在规划建设管理上让群众对城市规划要求有充分的知情权，要广泛吸引人民群众参与，推行“阳光规划”，广纳民智，听取民意，充分尊重群众的知情权和选择权，通过规划管理全过程公开、全方位公开，赢得群众的满意和支持。在实施规划步骤上，要引导群众统一规划，统一设计，又要分期分步实施和建设，做到合理实施规划，又节约投入，提高土地利用率。

2.进一步明确和细化三产安置用地的规划建设要求。

政府应尽快组织编制龙景区修建性详细规划和商贸规划等专项规划编制。建议城市规划部门结合城市开发建设实际，针对城市规划指标要求，主动开展项目评估及策划，在提供三产安置用地规划指标时也可以提供该地块的项目建设方案和直观的城市设计要求，这样一来，村集体就可以根据所提供的项目建议书，有目的、有计划的进行招商；投资人也可以根据资料迅速的做出投资反应，进一步加强开发投资者、村集体与规划管理部门的联系，提高项目的实施性和城市规划实施的可行性、可操作性。

（四）提高服务意识，加快推进三产建设

1.加大政府扶持，给予规费优惠。三产安置用地开发建设前期办理地形图勘测、用地界址确定、放线埋桩、办理用地规划许可、工程规划许可证、土地证等涉及多种建设规费和各种技术服务费用，建议加大政府扶持，减免规费，给予群众最大优惠。

2.加强培训，提高农民素质。随着三产安置用地的开发建设，村集体经济的逐步发展，要加强农民技能和素质培训，拓宽农民就业路子，引导和转变农民改变原有的小农经济意识观念，尽快地树立起市场经济的观念，用市场经济的观念指导生产和经营，提高农民整体素质，并鼓励和引导企业积极吸纳本地农民，让农民群众更多的加入到第二、三产业中去。