WTO反倾销中的“非市场经济国家”制度分析

中图分类号:F740 文献标识码:A

内容摘要:反倾销是世贸组织针对不正当贸易的一种制裁方式,但因为世贸组织的规定不够详细,许多国家将中国视为非市场经济国家,采用替代国制度,认定中国的出口产品构成倾销,导致中国成为国际上最大的反倾销受害国。本文分析了世贸组织的非市场经济国家和替代国制度,对其进行法理和经济的分析,对中国企业应对倾销指控具有重要意义。

关键词:反倾销 正常贸易 非市场经济国家 替代国

“非市场经济国家”制度由来

非市场经济在反倾销中的国际法依据主要见之于《GATTl947》、《WTO反倾销协议》以及《中国入世议定书》等相关文件中。法律意义上的倾销构成要件之一是一国产品以低于正常价格进入另一国市场内,这里的正常价值并不是指一般的市场销售价格,而是指产品在一个成熟的、竞争有序的市场中,即市场经济中形成的推定价格,或正常交易过程中的成交价格。GATT(关贸总协定)是由市场经济创造,并为之服务的,所以在倾销认定时,所有价格的确定及比较都要求在市场经济国家“正常贸易过程中”。而在非市场经济国家交易中,西方国家认为这些国家市场存在垄断,尤其是政府垄断,其企业完全受政府控制,没有自己独立的利益,产品的成本和价格都不是由市场机制运作形成,而是由法律或由政府制定的,不能反映竞争中由供求关系所决定的真实价值,所形成的价格则往往被认为是在非正常贸易过程中所形成的,因而也就不能用来作为判断正常价值的依据。所以在非市场经济国家反倾销实践中,通常不是以该国企业的有关价格作为依据来判断倾销与幅度,而是选择另外一个市场经济国家作为“替代国”,以此其生产或销售的同类产品的价格作为基础来计算该非市场经济国家产品的正常价值,以认定出口产品是否存在倾销。一旦反倾销税确定后,就适用于所有的该非市场经济国家企业出口的产品,即一国一税制。

反倾销中“非市场经济国家”制度的不合理性

(一)非市场经济国家缺乏明确的确定标准

非市场经济国家问题首先是在GATT中提出来的, GATT1947第6条第1款的注释指出:“应当承认,对全部或大体上全部由国家垄断贸易并且由国家规定国内价格的国家出口的产品,为第1款的目的确定可比价格时可能存在特殊的困难。在这种情况下,进口缔约方可能发现有必要考虑这种可能性,与这种国家的国内价格作严格的比较可能并不总是适当的”。但是无论是GATT还是1994年反倾销协议,并未明确划定“非市场经济国家”和指明对其调查的具体方法,其对非市场经济国家的认定仅限于“全部或大体上全部由国家垄断贸易并由国家规定全部国内价格的进口货物”的国家这一原则性规定,因此,在对待非市场经济国家的不公平贸易调查的问题上,各成员拥有完全的自由裁量权,由各国反倾销当局在实践中采用特定的调查方法。为了本国的利益,各国可能选择不同反倾销调查适用规则,这些特殊规则未必都符合WTO的协议和建立更加自由开放的世界贸易体制的宗旨,在许多情况下会成为国家实行贸易保护主义的工具。同时决策的随意性导致有关非市场经济国家的企业无法预测自己行为的后果,这种状况与多边贸易体制要求国内贸易法律和政策公开和透明的原则是不相符的(孙立文,2007)。而且从现实来看,当前国际完全的市场经济国家几乎不存在,任何一个国家也不可能完全放任经济而不加以管制。因此,非市场经济国家标准的缺失,反倾销调查规则的随意性,都将给所谓的“非市场经济国家”带来巨大的经济损失,也给WTO的自由贸易机制带来阴影。

(二)替代国制度缺乏公正性

替代国制度建立在经济学的假设上,即如果受调查产品出口国的非市场经济国家与替代国经济发展水平相近,那么其生产同类产品的成本也必然是相近的。显然,这一假设得以成立的前提条件是不同国家间的生产要素完全相同。事实上, 从经济学上来说,各国产品价格之间缺乏替代性,不同国家间、不同企业之间,在生产规模、生产要素价值等方面必然会有区别,如我国的劳动力成本相对于发达国家来说,就具有较强的比较优势,而这些差异对产品的最后价格构成具有决定性的影响。不考虑各方因素,武断地把一国产品的价值简单地来替代另一国产品的价值,然后用来确定是否构成低价倾销,对出口商来说是极为不公平的。

从法律上来分析,替代国制度缺乏法律的公正性。替代国是在反倾销调查开始后由调查当局确定的,出口国在出口定价时根本无法预测到替代国是哪国,也就无法对替代国同类产品的有关价格、成本资料等因素进行合理的价格分析,无法预测交易价格被认定为倾销的可能性及倾销幅度的大小。其不公正性从法理上看是显而易见的。另外,替代国选择的随意性违反了法律的公正性与客观性。《反倾销协议》尽管允许各国对非市场经济国家反倾销时采用替代国价格,但附加了明确的限制条件,即第三国必须是适当的,可是如何界定适当,在现实中也成为一个难题。协议未有明确的参照标准,不同国家对“适当”的认识也不同,有的以国家经济发展水平相近认为适当,有的从产品角度来比较,而不考虑一国经济发展水平,在一个反倾销案件中,视为符合替代条件的国家往往不止一个, 究竟选择哪一国为替代国,是由主管机关确定的,同一案件中对替代国的选择不同,对案件的处理结果即是否构成倾销、倾销幅度的大小有着决定性的影响。这样的做法让企业无从预知自己的行为及法律后果,这显然有违法律的公正性和可预见性。

综上所述,虽然该制度在当前国际上得到大量的应用,但是无论从法理上还是经济学上来分析,其仍然存在重大的不合理性。非市场经济国家问题在反倾销法中表现为法律问题,实质上则是一个政治问题,是一种歧视性政策(陈彬,2008)。

我国应对反倾销“非市场经济国家”问题的对策

(一)企业应对非市场经济问题的对策

企业是反倾销的直接受害者和应诉的主体,企业的有效应对是减少被WTO其他国家反倾销的关键所在。企业首先应当转变营销观念,实施多元化国际营销战略,要从单一的货物贸易向技术贸易领域发展,提高产品的科技含量,减少国内企业间的冲突,避免形成低价竞销的状况。在商品结构上,我国企业要加大科研投入,变“以廉取胜”为“以质取胜”,产品质优价高,这样必然减少大量的倾销之嫌。

其次,一旦被进入反倾销调查或者诉讼,企业要积极应诉。在反倾销案件中,方的利益往往也是多元化和多层面的,因此,我国企业应促进与外国企业的深层了解与合作,说服方撤诉,这已经是成为化解反倾销调查的重要途径之一。在诉讼中要积极提出市场经济国家的申请,“获得市场经济地位的认定是我国摆脱反倾销指控的头等大事”(谢正勤,2005)。但根据入世议定书第15条的规定,要想获得市场经济地位,必须由我国企业自己来证明,这就需要我国的企业与国际接轨,实现对账目的统一管理,审查有关的财务报表,有关生产、销售、原材料供应等方面应该有相应的合同,这些数据将是反倾销诉讼中重要的证据来源。在应诉过程中要认真地填写调查问卷,配合反倾销案件中的实地核查,及时主动地递交调查所需要的一切资料。在诉讼程中如果最终被裁定为不具有市场经济地位,此时企业应转而申请个别待遇,一般而言,申请个别待遇相比市场经济地位的抗辩更为容易进行。出口商如能申请到个别待遇则意味着可以确定各自单独的倾销幅度,以确定不同的反倾销税率。在国外对华反倾销过程中,越来越多的国家认识到中国已经不再是一个中央计划经济国家,但又往往否认中国的完全市场经济地位,所以他们在对中国产品进行反倾销调查时,也改变了过去对中国所有涉案企业裁定征收统一反倾销税率的做法。在申请个别待遇时,应诉企业要注意外国给予单独税率的条件和要求,根据欧美等国的反倾销法的规定,确定某一企业是否可以得到单独税率,要看该企业是否完全独立于政府进行生产经营活动,即企业的人事管理、财务、生产销等都不受政府控制。另外企业应培养自己的法律人才,学习以往企业的应诉经验,对企业的应诉都能起到很大的帮助。

另外,我国企业也要积极利用用反倾销手段,保护自己正当权益。我国出口企业在积极应对国外反倾销指控的同时,直接受到倾销行为威胁的生产企业必须主动使用反倾销措施,从而保护自身利益不受损害。

(二)加强政府的指导和谈判作用

政府首先应当调整出口导向政策,对出口产品总量和产品结构进行宏观调控,实施市场多元化和可持续发展战略,我国出口贸易当前主要集中在几个发达国家和地区,这也是对我国提起反倾销诉讼的高发区,所以政府应当鼓励企业开拓发展中国家市场,逐步实现市场结构多元化,提高外贸抵抗外来风险的能力。

加强与WTO其他成员国的谈判,促使其承认中国的市场经济地位是一个十分有效的措施。关于中国非市场经济地位的直接规则是中国《加入WTO议定书》的第15条的规定,该条规定,在我国入世的十五年内,其他成员国可以把我国视为非市场经济国家,但是对于相对国来说,这并非是一个强制性条款,我国可以通过与WTO的成员进行谈判协商,分别促使有关国家根据其国内反倾销法律的规定,给予中国市场经济国家的地位。虽然从国际贸易关系的现实角度来看,中国的主要贸易伙伴不会轻易放弃这种权利,但是近年来,通过我国政府的努力,已经取得了初步的成效。我国的一些贸易伙伴如新西兰,东盟等多个国家和地区已经承认了中国的市场经济地位,至2010年1月已有80多个国家承认我国的市场经济地位。但是也应当看到美国、欧盟等我国最主要的贸易伙伴还是拒绝承认我国的完全市场经济地位,在反倾销案中几乎都利用非市场经济制度对我国的出口产品征收高额的反倾销税,所以我国还要不断地加强外交谈判的力度,争取更多的国家承认我国的市场经济地位。同时,政府应该转变职能,加强宏观调控而减少直接干涉企业。国家对企业的干预是中国企业不能获得市场经济待遇的一个重要原因,这些往往被认定为非市场经济的证据,因而政府应尽量少介入企业的正常营业、人事管理等方面,除了特殊的行业外,应让企业自主经营、自负盈亏。政府通过内外努力,使我国获得市场经济地位的认可,可以为我国彻底解决反倾销之中的非市场经济之困。

(三)充分利用WTO的多边贸易机制

WTO为各成员国提供了一个谈判的和交流的场所,我国应当积极参与WTO的多边谈判,联合其他受害国家,提出对当前WTO反倾销制度的改革方案,尤其是其中的非市场经济制度。要求在WTO的反倾销法律制度中明确规定非市场经济国家的确定标准、程序,增加有关非市场经济地位规则适用的透明度和确定性,从而增强市场经济地位问题解决的法治化因素。在条件成熟的情况下,可以逐步提出撤销非市场经济规则条款的方法,彻底解决我国非市场经济问题。

其次充分利用WTO争端解决机制,严格监督其他WTO成员的反倾销立法及实践是否存在背离WTO规则的现象。通过WTO争端解决机制来让其他国家警醒检查自己的行为,以期为中国的对外贸易以及世界多边贸易逐步赢得良性互动的合理环境(刘利平,2008)。WTO的争端解决机制的一个主要作用是能够确保经济弱国对经济强国的不公平贸易行为提出挑战。许多国家在对我国市场经济国家的认定上存在着严重的歧视性和不公平待遇,甚至作为政治手段。所以对于成员国有违反WTO规则之嫌的做法,我国应当将该问题提交WTO,通过WTO的争端解决机制来处理该纠纷。这样有助于纠正其他成员方对我国某个产业部门在市场经济问题上认定的不适当、不客观的做法,同时还能让其他国家对这些不合法的措施有更深的了解,这也必将减少一些潜在的对我国的反倾销之诉。

参考文献:

1.卜海著.国际经济中的倾销与反倾销[M].中国经济出版社,2001

2.孙立文.老问题的新对策――中国在WTO体制中的非市场经济地位问题分析[J].武大国际法评论,2007

3.陈彬.印度反倾销法中的“非市场经济国家”问题研究[J].世界贸易组织动态与研究,2008.11

4.谢正勤.多哈回合中我国反倾销谈判立场的调整[J].人大复印资料(外贸经济、国际贸易),2005.1

5.刘利平.论反倾销非市场经济地位问题的法律依据[J].经济与社会发展,2008.6