试论优化大项目审计

一、大项目审计的特点与现状

（一）大项目审计的特点

目前开展的大项目审计在组织模式、参与人员、审计对象和结果具有一些共同特点。一是审计组织方式有“五个一”特点，由审计署统一组织，统一下达方案，统一标准口径，统一出具审计报告，统一对外公布。二是一般由审计署业务司局牵头，调动特派员办事处和各省级或至市、县各级审计机关共同参与。三是审计对象涉及全国部分或绝大部分省份，审计结果直接上报国务院，为国家经济安全的维护，政策的制定、落实、完善提供依据和建议。

然而，大项目审计在组织细节上也有些不同。大体可归纳成三类：一是由中央审计机关主要负责地方审计机关协助完成的审计项目。如财政存量资金审计，主要是以各特派员办事处为责任主体，抽调地方审计机关人员参与完成。二是中央审计机关和地方审计机关共同完成的审计项目，如政府债务审计、社保资金审计、土地出让金审计等。部分地方审计机关独立组织对某一级政府开展审计。三是中央审计机关负责组织，以地方审计为主完成的审计项目。如“稳增长、调结构、促改革、惠民生”审计。

（二）大项目审计的现状

审计署2008年开展的“扩内需保增长专项资金审计”可以说是对大项目审计最初的探索。随后几年里，审计署先后组织了两次地方政府性债务审计、社保资金审计、全国保障性安居工程审计、财政存量资金审计、土地出让金收支和耕地保护审计、“稳增长、促改革”专项审计等。这些项目的开展实施，动用了全国大部分的审计力量，客观并较为全面的揭示了国家某一专项资金、政策的落实情况，揭示政策执行落实中存在的问题，为国家宏观政策的制定、完善起到了积极的推进作用。同时，这些审计项目也受到社会各界和新闻媒体的广泛关注，审计成果得到了推广和扩大。大项目审计的组织模式，能够将有限的审计力量集合起来形成大兵团，一定程度上整合了国家审计的力量，攻克了多项跨地域的全国性专项审计，成为实现审计全覆盖的一种重要组织模式。可见，“大项目审计”就是指由审计署统一组织领导，调动国家各级审计机关共同参与的，就涉及全国经济建设的某一领域进行专项审计，审计结果统一报国务院作为决策依据或向社会统一公告的审计项目。

二、大项目审计存在的问题

（一）审计组织管理困难

大项目审计需要调动全国各级审计机关的力量，将不同审计机关、不同专业领域、不同业务能力的审计人员整合起来，审计组织管理难度很大。如何配置审计组人员，将不同层次、不同水平、不同专业的审计人员有效整合到一起，合理分工。在保证不同层次的审计人员在发挥特长的情况下，保持较高的工作积极性。

非专业领域的审计人员，以及非业务处室的抽调审计人员，由于对专业领域的生疏等原因，容易产生“打工”心理和敷衍心态，影响工作的积极性。而且，不同审计机关和不同专业的审计人员，在工作方式、知识结构上的不同，各审计小组的内部协调困难，难以提高效率。牵头的专业处室通常只作为总体协调和联络人员，对审计实操的参与较少，影响对审计具体工作的指导，容易造成上下的脱节。在矩阵式的项目组织模式下，各审计小组缺少横向交流，小组内跨处室、跨专业的人员团队合力难以体现，揭露和发现问题容易产生局限性，各审计小组产生的阶段性报告比重失衡。

（二）审计质量和效率控制粗放

虽然上级审计机关对下级审计机关在审计质量控制上有一定要求和考核办法，但由于人员和精力的限制，质量控制还主要依靠各级审计机关的自身建设。在大项目审计中，不同地区、专业的个体审计人员业务素质差异凸显。虽然，审计署为控制审计质量，采取统一的工作要求，统一的报告、底稿模板等，但由于各审计小组人员的多样性，审计质量难以细化统一。往往个人业务素质原因影响了审计小分组的效率，个别审计小分组影响了审计小组的报告准确性和时效性，最终影响大汇总报告的质量和效率。以土地出让金审计中的个案为例，个别县区审计人员在有统一模板的情况下，仍依照旧审计准则制作审计证据、底稿。

另外，由于不同审计机关的人员年龄结构差异和信息化建设水平的差异，在大数据环境下也为审计的质量和效率造成困扰。审计机关业务水平逐级弱化的现实，是造成大项目审计质量和效率控制的根本原因。

（三）审计成果利用低，审计风险隐患多

审计成果和审计风险直接受制于审计的管理组织和质量控制。因此前面提到的组织管理和质量控制中存在的问题也直接影响了审计成果的利用和审计风险的排除。

审计署通过对试点审计的摸索实践，使得审计调查在前期已尽可能的充分，审计方案也尽可能的细化。但是面对大项目审计时间紧、多行业、跨地域的特点，各省、市的地区差异依然对审计方案的针对性造成影响。另一方面，从全国审计层面的汇总到必须抓住重点、突出审计目标，审计署不得不使用统一的报告模板，但同时也会造成审计成果不能充分体现和利用，影响了审计成果的表达。一些在审计中发现的重大问题，可以通过“审计要情”的方式上报，但报告模版外情节较轻的问题，则容易被掩盖，审计成果不能充分利用的同时，也影响了审计的权威性，并埋下风险隐患。

从审计的方案制定、到的质量控制、再到审计报告的表达、成果利用这些环节中存在的漏洞和问题，都是审计的风险点。此外，大项目跨地域、跨机关、大兵团的组织模式，也为保密工作造成困难。以往审计中，由于风险控制点过多，审计保密工作不充分，已有误导舆情的先例发生。

（四）开展试审计和制定审计方案中存在的问题

审计署面对经验积累和资源积累较少的，审计目标和审计对象呈现多样性的大项目审计，为使审计方案更具有针对性和实操性，探索开展了试审计。试审计的发展也从最开始的由牵头业务司开展，到业务司与特派办共同开展，到最近一次的土地出让金审计中抽调地方审计人员共同参与。但由于我国国土面积广阔、地区差异、政策差异显著，因此单一地区的试审计是否能够以偏概全，值得商榷。

仅抽调个别人员参加试审计但不参与审计方案的制定。在大量依靠地方审计机关完成的审计大项目中，每次均花费大量的精力进行方案讲解和审前培训，但广大审计业务人员面对相对陌生的业务领域，能深刻理解方案抓住重点还是比较困难的。多数情况下，审计人员在实际开展审计后，才能逐步理解方案进入状态。这样也影响了工作效率。

三、改进大项目审计组织管理的建议

（一）探索实现省以下审计机关垂直管理

从体制上实现省以下审计机关的垂直管理。这种体制上的改进不仅仅是服务于解决审计独立性的问题，同时也能减少审计业务管理的层级，缩小审计业务能力水平逐级弱化的趋势。将省一级的审计力量集中管理，有利于优化配置有限的审计资源，更好的控制审计质量和利用审计成果。同时，在省一级统管协调下，便于开展交叉审计；在审计项目计划制定上，也更有统筹性，避免出现了审计内容和对象的重复，节省了审计资源。这些都更便于集中于人力、物力干大项目，有利于开展省一级的大型专项行业审计和参加国家大项目审计，更好的实现审计全覆盖。

（二）建立上下级交流长效机制

中央审计机关在审计资源、人员业务水平和年龄结构上相对优于地方审计机关。建立长效的交流机制才能进一步缩短中央审计机关和地方审计机关在能力、资源上的差距，实现全国审计的标准化。具体从以下方面着手：

首先，人员交流不应局限目前这种，仅仅抽调地方审计机关人员参加特派办审计项目上，而是应该实现双向交流，让特派办业务较强的人员也能到地方审计机关进行工作交流，这样双向交流既能相互熟悉工作，也能更好的开拓审计业务人员的视角和思路，对审计工作的长远发展是有利的。其次，业务交流也不应仅局限于目前对于地方审计质量的检查、项目的评审上。而是应该将全国审计人员的业务培训和质量控制纳入一个框架体系。一方面，将学位培养、专业培训、计算机审计培训等以全国为规划，按地区年限分配任务，实现在一定年度内一定百分比的培训覆盖率；另一方面，在国家审计准则的基础上，制定相对细化的审计标准化操作细则，逐步取消各地审计机关制定的对审计质量、程序等的要求，逐步实现全国审计工作相对标准化的流程。标准化的操作，可以大大提高审计工作效率，降低审计工作风险。在此基础上，开展大项目审计的组织管理和质量控制时，很多问题将迎刃而解。

（三）大项目组织计划上的改进建议

大项目审计通常涉及地域广、内容多，在计划安排上可以跨年度制定审计计划，为大项目审计安排更为充裕的准备期和实施期。

在试审计和审计方案制定上，可以向大项目审计一样，调动更多的审计力量，如特派办和地方审计机关共同参与。在审计计划的基础上，分组分区域同时开展。各小组将试审计结果进行汇总研讨的基础上，共同制定审计方案。这样使得审计方案更为全面、更具有针对性。当然这样做在前期需要花费相对较多的人力、物力，但同时也会提高审计效率，减少审计实施阶段的实际工作日。

大项目审计作为实现审计全覆盖的一种重要方式，将逐步成为未来审计的新常态。然而，目前开展的项目较少，时间较短，体系还不成熟，理论研究也较少。笔者根据自身实践经验，参考其他地方省厅和特派员办事处关于大项目的调研报告，在与各级审计业务人员的交流中形成了一些不成熟的思考，现发表出来，以期抛砖引玉完善之。

图片新闻

近日，汉中市西乡县审计局对全县2011年至2015年期间各级财政投入水污染防治资金管理使用情况开展审计调查。图为审计人员现场查看污水处理池运转情况。

（张伟）