进一步完善土地征收及耕地保护的建议及对策

【摘 要】随着我国工业化、城市化的不断加快，城市建设用地越来越多的依靠土地征收的方式满足。本文探讨在土地征收中如何有效保护耕地，严格规范合法土地征收行为、审批及各项工作流程，达到既能保证经济的高速增长和城镇化对土地的合理需求，又有效遏制耕地被非法蚕食、切实保护好每寸耕地。

【关键词】耕地保护；土地征收；分析思考

一、目前土地征收和耕地保护中存在的问题

我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收的程序虽然已经作了较为详细的规定，但有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上仍然存在漏洞，表现在：

（一）公共利益界定不明确。“土地征收目的必须合法，必须是为了公共利益需要才能征收土地。”这一原则在实施过程中受到了严重扭曲，公共利益在程序上没有保障，审批程序中没有征地目的合法性的专项审查，在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明。我国目前还没有对公共利益的范围进行明确的界定,“公共利益”作为一个高度抽象、难于界定的概念，在实践中对有关公共利益的解释和界定过于灵活,在巨大经济利益的驱动下，常常被人为地滥用，极易打着公共利益的幌子，凭借这条依据无视集体土地所有者和使用者的意志，强行征收农民集体土地，损害农民利益。

（二）缺乏民主参与，监督制约机制不完善。《土地管理法》第48条和《土地管理法实施条例》第25条规定，征地补偿方案确定后，相关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《征用土地公告办法》第9条规定：被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。由此可见，在土地审批之前，政府并没有将征地信息告知被征地人的义务，被征地人对征地无法提出异议，只有在审批通过后的征地过程中，才有对补偿、安置方案提出意见或要求举行听证会的权利。缺乏广泛有效的民主参与，使得政府的征地行为缺乏最有力的监督——来自广大人民群众的监督。

（三）缺少对行政机关的监督制约。在我国，行政机关既是土地征收的决定者、亦是执行者。如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁判员，容易带来行政权力的泛滥，危害社会稳定。

（四）严格责任追究制的弱化。尽管近年来国土资源部不断加大土地违法案件查处力度，但在结案的9万余件中，只处理了相关责任人3593名，其中2名省级干部受到党纪处分。4％的低处罚率，意味着超过96％的土地违法案件并未追究责任人，而刑事处罚率更是低到 5‰，出现权责不对称的局面。

目前我国耕地面积约为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少1.23亿亩，保护耕地的压力不断增大。2009年，国土资源部在全国开展保红线、保发展的“双保行动”，2011年，继“双保行动”后，全面升级启动开展“双保工程”，虽然取得了一定的成绩，但是，在的一些地方，巧立名目占用耕地、耕地的性质被改变、以罚代法、政府的不当行政行为等时有发生，蚕食耕地的现象仍然非常严重。

二、进一步完善土地征收及耕地保护的建议及对策

（一）清理闲置土地，开展土地节约集约利用。城镇用地要持续增多，耕地又必须严格保护，这似乎是一种两难的选择，如何做好土地节约集约利用便成为了当前的一项重点工作。积极清理闲置土地，盘活存量土地，缩小地区城乡用地差异，切实提高用地率；严格农村建设用地管理，促进农村土地节约集约利用：

1、按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准。（1）强化土地利用总体规划的整体控制作用，从规划控制上保护耕地；（2）从严控制城市用地规模，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力；（3）严格征收土地的使用标准，对超标准用地的，要核减用地面积。

2、鼓励提高农村建设用地的利用效率。在尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。按规划稳妥开展农村集体建设用地整理，改善农民生产生活条件。

3、坚决制止耕地闲置、抛荒。全面清理占而未用、具备耕种条件的耕地，组织乡（镇）、村、户及时复耕；对闲置一年以上的土地，要依法处以罚款；对闲置两年以上的土地依法收回。把此项工作列入干部目标管理考核责任制，对耕地抛荒严重的地方，坚决追究、严肃查处当地领导的责任。

（二）完善官员考评和晋升制度，树立正确的耕地保护意识。地方政府及相关部门主要官员除了进行目标考核外，还应采用违法征地民主评议和“一票否决”制度，要将加强土地管理、切实保护耕地、合理利用土地资源工作情况，作为考核地方党委和人民政府及其负责人工作的重要内容。地方政府必须加强政治思想学习，充分认识我国的国情和土地基本国策，正确处理经济发展与保护耕地的关系，强化经济发展的全局意识、责任意识和耕地资源节约意识，严格依法征地，切实保护耕地。

（三）完善土地征收程序及补偿

1、合理界定“公共利益”，明确征收范围。要严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地。要把为公益性项目而进行的征地与一般经营性项目用地严格分开，缩小征地范围。

2、建立土地利用总体规划，严格土地用途管制。根据当地国民经济、城镇社会发展规划、土地供给能力和各项建设等对土地的客观需求，组织编制土地利用总体规划，依据土地利用总体规划、建设用地和土地利用的实际状况等编制土地利用年度计划及征地年度计划。坚决控制建设占地规模，加强耕地特别是基本农田保护，禁止擅自将农用地转为建设用地，把基本农田这条 “红线”变成“高压线”。

3、认真落实基本农田保护制度，积极推进土地开发整理复垦。严格执行“占一补一“，确保耕地占补平衡，全面实行建设项目补充耕地与土地开发整理复垦项目挂钩制度，建立和完善土地开发整理复垦管理制度，以重点项目实施为导向，全面推进土地开发整理复垦，形成补偿耕地的良性循环机制。

4、改进土地征用补偿方式。调整土地收入分配结构，确定补偿安置最低标准，给被征地农民及时、合理的补偿，并不断探索解决被征地农民社会保障和长远生计的办法。

（四）建立科学的土地监察制度，严防征地权力滥用

1、保证土地监察执法队伍的独立性与公正性。土地监察部门应作为一个独立于政府的机构的监察机构，而不受地方政府的干预。

2、规范政府征地行为。除了用法律约束政府征地权行使外，还要动员全社会的力量，逐步建立起符合我国土地国情的，结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的舆论监督、社会监督和群众监督作用的土地违法监督机制。

3、强化违法征地责任追究制。把“狠抓源头、重心下移”作为控违的一把利剑，实行定人员、定责任、定范围管理，做到横向到边、纵向到底、不留死角，实现控违全覆盖。

作者简介：

赵若冰（1986-），女，重庆人，职称：助理工程师，学历：研究生，主要研究方向：行政管理。