县乡财政困难成因分析及化解对策

[摘 要] 近年来，县乡财权和事权不一致，财政收入趋紧，地区贫富差距加大，原有债务负担难以消化，表明县乡财政步入了困境。能否走出困境对经济社会可持续发展关系重大。

[关键词] 县乡财政 成因 对策

县乡财政是我国财政体系中的基础环节，也是我国县域经济发展的重要推动力量，对我们整个国家财政收支具有举足轻重的影响。近年来，我国县乡财政困难较大，已经成为妨碍经济社会可持续发展的重大隐患。县乡财政能否走出困境，关系到我国公共财政的振兴和国家政权的稳定，关系到我国经济能否快速健康发展，关系到我国全面建设小康社会的目标能否如期实现。

一、县乡财政困难的成因分析

（一）县乡财权和事权不一致

从1994年开始，我国实行了以分税制为主要内容的财政体制改革，取得了积极的效果，尽管如此，分税制还是很不完善。省以下政府层层向上集中资金，基本权却有所下降，特别是县、乡两级政府，履行事权需财力与其可用财力严重不一致。

县乡财政通过各种方式不断向上集中。中央集中了各地的增值税、消费税；省和地市级政府在集中了县乡增值税、消费税的基础上又集中了一部分共享收入和专项收入。县乡财权残缺，财力大量被集中，大大削弱了县乡的财政实力。在县乡财政资金被集中的同时，基本的事权却在不断下移。县乡政府要提供农业发展、义务教育、基础设施建设、卫生医疗保健、行政管理、社会保障等资金需求。而在很多国家，通常由中央政府和省级政府负责教育和医疗卫生，社会保障和福利几乎常常由中央政府提供。由此出现了财权和事权的严重不一致现象，而这种不一致正不断加大目前我国县乡两级财政的困难。

（二）县乡财政收入趋紧，并且地区贫富差距很大

县乡财政的来源主要有工商税、向农民收取的各项税费以及上级政府的转移支付。目前，我国相当一部分地区尤其是中西部地区的农村经济欠发达，市场化程度不高，农产品加工业尚处于发展阶段，难以形成高附加值、高税利的农产品生产、加工系列，乡镇企业规模小、技术含量低、发展缓慢并困难重重，这些都使得县乡政府难以有充足的工商税源。农村费改税之后，取消了乡统筹等面向农民征收的事业性收费和政府性基金，取消了农村教育集资等涉及农民的政府性集资，取消了屠宰税，调整了特产税等，这些政策的实施都会造成乡镇财政的大幅减少，进而影响到县级财政。我国目前正加紧农业税的改革，农业税下调直至取消后，县乡财政的缺口必将更大。另外，转移支付制度也存在一定缺陷。

（三）原有债务负担难以消化

一般情况下，县乡财政债务主要来自三个方面：一是欠上级财政部门的债务，主要包括国债转贷资金、世界银行及外国政府贷款和周转金；二是粮食企业的亏损挂帐；三是欠银行、企业和个人的债务，主要包括为解决农村合作基金会、农村信用合作社等金融风险问题由财政兜底的中央银行的再贷款，以及为兴办企业、发放工资、完成财政收入任务等向金融系统和企业、个人的借款。县乡财政原有债务的不断累积迭加使得本来已困难重重的财政更加雪上加霜。

二、县乡财政困难的化解对策

（一）确定县乡财政的职能，促进财权和事权的统一

明确县乡财政的职能。县乡财政职能主要包括生产发展职能、收支管理职能、财务管理与监督职能、公共需要职能、国有资产管理职能等。其中公共需要的职能包括行政管理、国家和社会安全、稳定、科技教育、公益文化、公共卫生、环境保护、社会保障、维护市场经济秩序、扩大基础设施建设等。根据公共财政理论，应该将涉及省级资源配置和区域范围受益的公共产品，如地区通、基础教育、城建等等划归省级政府，并根据省、市、县、乡的分级体制，实行层级管理。上级政府在核定财政体制时，在财力上要给予县乡政府最基本的财政需要。凡有利于县乡政府职能完善和基层政权建设的事权应下放给县乡，与此相适应，将适宜于县乡征收和管理的税种划归县乡，保证县乡有自己的主体税种，确保县乡财政收入稳定增长。

（二）发展县乡经济，增加税源

大力扶植和发展农业生产，发展农业税源。一是要加大对农业生产的投入，并合理调整投资结构，注重对农业基础设施的改造，走农业高产、优质、高效的路子;二是充分利用各类土地资源，大力发展种植、养殖等农、林、水、牧产品，发展多种经营，努力增加农业特产收入，发展以农特产品加工为主的乡村私营股份合作企业和个体经营，并建立一定规模的农贸市场体系，把农产品推向市场，努力增加财源。

大力发展县域经济，在调整产业结构、产业布局方面对适合县乡发展的工业、能源、基础设施建设项目，可考虑建在县城或县乡中心城镇，通过发展县域经济带动乡镇经济的发展。积极开拓市场，提供较完善的交通设施、商业设施，营造良好的经济发展环境，鼓励民营资本、外资资本的进入，促进农村第三产业的发展。充分利用县乡各种有利资源，发展特色经济，扩大税源。引导乡镇企业深化改革，使乡镇企业真正成为独立的法人实体和市场主体。通过建立乡镇发展基金、发展乡镇财政信用等形式，解决乡镇企业发展资金不足的问题。

（三）精简县乡政府机构

在转换政府职能、由县级财政统筹预算收支的基础上，强化县乡机构编制管理，合理确定县乡组织机构数量和人员编制彻底改革县乡机构用人制度，全部实行竞争上岗。对一些职能弱化、重叠设置的部门和机构要进行撤并；对从事经营性和竞争性行业的部门单位要使之与行政脱钩。实施政务公开，财务公开，强化监督，提高行政工作的透明度。

（四）完善转移支付制度，强化中央及省级政府对教育、卫生的投入

完善转移支付制度，要以公共服务的均等化为转移支付制度的目标，以中西部及广大贫困落后农村地区为转移支付制度的方向，增加中央财政对中西部地方财政的转移支付力度，对现行专项贷款进行合理分配；同时增加省级财政对贫困县乡的转移支付力度。县级财政部门要建立统一规范、公正透明的补助办法，对自身财力无法保证基本支出需要的贫困乡镇，进行必要的调节，逐步缩小财力差异。建立中央财政对经济困难地区义务教育的专项转移支付制度和具有导向性的专项工程制度，确保农村中小学职工工资按时足额发放，确保农村中小学正常运转经费的到位，确保农村中小学危房改造等所需资金。明确中央、省、地市、县各级政府对义务教育的财政承担责任和比例，使义务教育经费投入规范化、制度化、法律化，确保义务教育经费投入有稳定来源。对于卫生医疗事业补助等支出，也应相应纳入政府预算支出范围，由各级政府统筹安排。中央政府应当在对贫困家庭和贫困地区的卫生保健支出的筹资中起更加直接的作用。

（作者单位：上海京华创业投资有限公司）

参考文献：

[1]韩亮.深化我国县乡财政体制改革前沿[J].2006(8).

[2]赵永旺.发展县域经济缓解县乡财政困难[J].财政与发展,2005(4).