点石成金 第9期

从当前的情况来看，金融领域的合作将成为重中之重。金砖国家的金融合作，有助于改变现有的国际货币体系，推动金砖国家自身的经济发展。

印度在此次峰会期间，提出建立金砖国家南南开发银行的倡议，就是推动金砖国家开发性金融领域务实合作的具体体现。开发性金融合作主要是为了引导和利用金砖内部资金支持金砖国家的基础设施投资。

金砖国家有巨大的基础设施投资需求，现有的融资方式存在明显局限，各国均需要拓展融资来源，金砖国家具有进行开发性金融合作的有利条件。不过，一个有良好初衷、但设计不好的制度安排会带来无尽的麻烦，难以实现其初始目标。因而现在有必要对金砖国家开发性金融合作，进行一些前瞻性的研究和判断。

一

金砖国家的基础设施投资需求，主要来自于发展和转型过程中，尤其是城市化过程中所伴随的建设需求，另外也源于中国基础设施投资在促进宏观稳定和长期经济增长方面的示范效应。

在五个金砖国家中，中国的基础设施投资需求是最大的。截至2011年，中国的城市人口刚超过总人口的一半，城市化还有很长的路要走，因而基础设施投资需求还将长期持续增长。从1978年以来的历史数据看，中国的GDP每增长1个百分点，城市人口数将增加0.43个百分点；而中国的城市化率每上升1个百分点，投资率就上升0.275个百分点。

中国城市基础设施和城市面貌的改善、高速公路网和高速铁路网的建设，以及机场、港口等交通设施的建设，对新兴发展中经济体产生了很大的示范效应，纷纷出台一些基础设施投资规划。印度是另外一个有巨大基础设施投资需求的国家。

印度经济已经开始了高速增长，但是城市基础设施和道路交通状况还很落后。尤其是作为城市人口还只有30％、总额却有12亿人口并且还在不断增加的国家，其快速经济增长引起的城市化进程需要大量的基础设施投资。

印度已经出台了一份1.2万亿美元的基础设施投资计划，其投资规模占2010年印度GDP的60.3％。巴西、俄罗斯和南非的城市化水平虽然较高，但快速经济发展同样产生了大量的基础设施投资需求。其中巴西在2010年出台了两阶段“加速增长计划”（2011－2014），其中包括大约8700亿美元的基础设施投资，约占2010年巴西GDP的38.9％。俄罗斯则由于石油出口方向的变化，对管道建设等能源相关基础设施的需求增长非常快。

二

与投资需求相伴随的是巨量的融资需求。印度、巴西和南非是储蓄不足和经常账户逆差国家，国内储蓄不能满足国内投资需求，需要依靠外部资金流入来支持国内投资增长。基础设施投资就特别依赖国际开发机构提供的融资便利。

中国和俄罗斯是储蓄过剩和经常账户顺差国家，一般认为其国内投资可以通过国内融资来实现，甚至国内资金还可以进行对外净投资。但实际上，中国和俄罗斯的储蓄投资转换体系并不完善，基础设施投资的国内融资渠道并不畅通。

中国国内的基础设施投资有很大一部分是靠地方政府来完成的，但地方政府的财政收入与其财政支出功能不匹配，依靠土地和融资平台为基础设施建设来融资的模式已经产生了很大的问题。要改变这一模式，关键在于财税体制改革和地方政府的融资体制改革，其中开发性融资将是一个重点领域。在国内改革并没有到位的情况下，国际开发机构的资金来源也不失为一种渠道。

另外，中国在海外工程承包中承担着很多国外的基础实施建设任务。2011年中国共新签海外工程承包合同1423亿美元，完成营业额1034亿美元。

中国在非洲、亚洲、中东的工程承包市场上占有的市场份额分别达到了38.7％、22.7％和13.8％。随着全球工程承包模式的变化，越来越多的工程承包商要承担融资的任务，中国在这方面也存在着较大的融资需求。可见，国际开发机构对满足金砖国家的基础设施投资需求将起到重要作用。

现有的多边开发机构对金砖国家基础设施融资能起到一定的补充作用。2010年末世界银行、亚洲开发银行、泛美开发银行和非洲开发银行的贷款余额分别为1836亿美元、460亿美元、630亿美元和128亿美元，合计贷款余额为3054亿美元。这些贷款可以部分解决金砖国家的基础设施融资问题。但总体来说，现有多边开发机构能够提供的融资额度很有限。按10％的贷款余额增长率来看，大约只能增加305亿美元的开发贷款，这对于解决金砖国家的基础设施融资问题可以说是杯水车薪。

那是否可以通过向这些多边开发机构注资，扩大其贷款能力，以加大对金砖国家的基础设施投资支持力度呢？考虑到金砖国家在现有国际多边开发机构中的投票权较低（见表1），以及现有国际多边开发机构服务对象众多，即使现有多边机构扩大贷款能力，金砖国家所能获得的融资来源也将是很有限的。

三

由此可见，组建金砖国家自己的开发机构，对于解决金砖国家未来基础设施建设融资难题是一个重要的选择。

发展中国家组建自己的开发银行的构想，是斯特恩和约瑟夫・斯蒂格利茨首先提出的。东道国印度在第四次金砖峰会之际向成员国提出了这一设想，确实是因为目前具有组建金砖国家开发机构的有利条件。金砖国家不仅有组建开发机构的需求，而且有组建开发机构的资金。中国和俄罗斯是经常账户顺差国，有大量外汇储备；印度、巴西和南非虽然是经常账户逆差国，但目前有充足的外资流入，也积累了为数不低的外汇储备。因而金砖国家不需要依靠外部融资就可以解决开发机构的资金来源问题。

当然，对于中国和俄罗斯来说，组建金砖国家开发机构，其主要作用并不在于解决国内的基础设施建设融资问题（如前所述，中国和俄罗斯的基础设施建设融资问题有赖于国内体制改革来解决，外部融资只是改革不到位时的一个补充），而在于巩固金砖国家合作机制，建立可以自己主导的国际金融机构，增加在国际金融体系中的话语权，也可以促进境外资产的多样化配置，提高境外资产效率。

同时，还可以通过金砖国家开发机构增加对其他发展中国家的支持，降低其他新兴发展中国家对金砖机制的排斥，从而增加金砖机制的吸引力。

对于设立金砖国家开发机构这样的提议，中国是应该支持的。但为了能使金砖国家开发机构能够顺利运行，更好地发挥其预设职能，还需要对其中的具体细节进行深入研究。

为此，我们就金砖国家开发银行的建设方案，从宗旨和职能、股权结构、治理结构、财务杠杆等方面提供一些初步的设想。

四

多边开发机构多半带有一定的公共事业性质，并致力于可持续发展，其宗旨与职能通常包括：减贫和促进发展、促进社会弱势领域的发展（包括中小企业、微型企业）、可持续发展（气候变化、环境保护等）和区域整合（见表2）。因此，在这一点上，金砖国家开发银行也可以参照现有多边开发机构，以金砖国家和其他中小发展中国家基础设施融资为主，同时兼顾中小企业发展、气候变化、减贫等公共事业。

为了缓解中小发展中国家对金砖国家的担忧，金砖国家开发银行可以兼顾中小发展中国家，把促进南南合作作为重要业务来发展。具体而言，可以把促进发展中国家跨境基础设施建设、促进南南国家相互投资、支持中小发展中国家发展新兴产业、向中小发展中国家提供援助等内容纳入到金砖国家开发银行的业务之中。

同时，根据各多边开发机构的经验，发展援助应当独立运行。多数多边开发机构在成立之后不久，就成立了专门的发展援助机构，将发展援助业务独立运行。由于软贷款和硬贷款的服务对象不同、选择标准不同、风险不同，这样做的好处是显而易见的。

五

在设定金砖国家开发银行的股权结构时，要考虑两个因素：一是如何兼顾中小发展中国家，二是如何降低融资成本。要兼顾中小发展中国家，就要将一些中小发展中国家纳入到金砖国家开发银行，让其占有一定的股份，每个国家的股份不一定很大，可以多吸纳一些国家，这方面比较好设计。

比较困难的是降低融资成本，多边开发机构多从金融市场上融资，信用评级直接决定融资成本。评级机构在对多边开发机构进行评级时，主要考虑以下四个方面的因素：

一是资本充足情况。低杠杆和高流动性的机构更容易获得高的评级；二是成员国的信用评级。包括非债务股东的支持，成员国的信用评级对多边机构评级起到决定性的作用。超的多边开发机构评级往往高于成员国，如惠誉对日本的评级为AA，对中国的评级为A+，但亚洲开发银行却获得了AAA的评级。但当评级机构调低成员国信用评级时，多边开发机构的评级往往不受影响。在调低日本的评级时，亚洲开发银行的评级没有变化，在调低美国的评级时，国际复兴开发银行的评级也没有变化；三是财务管理状况。多边机构财务管理的规范性，以及稳健的财务管理对于提高多边机构的评级非常重要；四是资产安全状况。多边开发机构的资产大部分是贷款，贷款的安全状况直接影响到评级，这一点是非常好理解的。

基于上述原因，多边开发机构都采取政策性银行的形式，这样可以有信用来支撑机构信用。

从这一点出发，要考虑吸引财政状况良好、信用评级较好的国家参加。同时，还应该采取商业化的管理，建立董事会和管理层，完全按照商业银行模式管理。

具体股权设计上，金砖国家应当占到绝对的多数，要在60％以上；其中，中国应该在其中占主导地位。其他发展中国家的数量可以多一些，但平均占股要小，甚至也可以考虑少数几个发达国家参加。根据以往经验，没有必要吸引其他多边开发机构与私人部门参与。

六

多边开发银行治理结构问题可以分为四个层面：一是董事会。根据以往的惯例，董事会由各国财政部派驻人员，金砖国家开发银行也可以参照这一设置；二是管理层。要建立市场化的管理构架。这一点上要改变部分国际机构的传统做法，出资人不委派管理层。出资人委派董事就可以了，而管理层要从市场上挑选。在设置管理层时，设置合理的委托-结构、建立适当的激励机制是非常重要的。要将管理层的收入和银行的业绩、风险敞口结构起来；三是人力资源管理。除了融资成本外，人力成本是多边开发机构最主要的成本，因此薪酬和人力资源管理对多边机构保持良好的盈利性非常重要。对于人员规模、招聘标准和流程、聘请外部专家的标准与流程等内容要进行非常细致的规定，一旦多边机构人员臃肿，就完全没有竞争力。这方面，现有多边开发机构都有较多的经验可以借鉴；四是其他管理内容。可以参照商业银行管理体系，主要是要设置风险管理体系和内部控制体系。

七

金砖国家开发银行财务设计主要包括融资渠道和财务杠杆设计两个方面。在融资结构上，大部分多边开发机构都是通过金融市场融资，尤其是那些信用评级比较高的机构。在金融市场的融资手段中，又较多的采取债券和商业票据融资，占到多边开发机构融资比例的70％－100％。

此外，多边开发机构也越来越多利用金融衍生工具进行融资或者调整资产负债表结构。金融衍生工具在多边开发机构的融资中有两个作用：一是直接通过衍生品市场融资。2010年，非洲开发银行从这一渠道筹得16.4％的资金，是所有多边开发机构中最多的；二是通过衍生工具调整资产负债表结构。虽然从固定收益市场融资是主要的渠道，但固定收益市场的融资成本一般要高于浮动收益市场（前者的期限也比后者长），为了实现这一目标，多边开发机构使用最多的是利率互换工具。以世界银行为例，在进行互换之前，固定利率融资占到74％，而互换之后则只占27％。

在财务杠杆设计上，多数多边开发机构的杠杆率在3-10之间。财务杠杆率具有两面性：如果杠杆率过低，资本回报率将受到影响。欧洲投资银行和非洲开发银行的资产回报率几乎相同，但欧洲投资银行的资本回报率要明显高于后者，主要是由于欧洲投资银行采用更高的杠杆（10.4），而非洲开发银行的杠杆只有4.0。另一方面，杠杆率太高也意味着更高的风险，同等情况下不容易获得高的信用评级。

对于金砖国家开发银行而言，在起步阶段的财务杠杆率应保持在3左右，一是可以降低风险，二是金砖国家普遍缺乏管理高杠杆风险的经验，等具备一定经验之后，可以将杠杆率适当提高。

八

多边开发机构在选择重点业务领域时，既有共性的地方，也有自身特点。共性的地方是每一个多边开发机构的业务领域中，基础（尤其是交通基础设施）、能源都是大头，教育、水和卫生、社会服务是传统项目，但占比很小。当然，每个开发机构的重点领域也与自身的定位有关，有的有区域特点，如欧洲投资银行的重点是中小企业、新能源，那么它在这些方面的投资就多一些。而安第斯开发集团致力于区域整合，所以区域跨境基础设施占到它2010年贷款的10.5％。

多边开发银行的贷款对象多是机构，而对非机构的贷款占的比例很小。在选择贷款对象时，多边开发机构有一套评级体系，对各国的信用有自己的评级，并确定贷款规模以及利率。除了世界银行贷款的地区分布比较均衡、特征不明显之外，其他的多边开发机构还是有明显的分布特点的。

一般来说，多边开发机构要考虑贷款对象时有两方面考虑：一是要在成员国之间的均衡，但这部分只能占到40％左右；二是选择需求大、回报高的地区，这部分占60％。多边开发银行愿意贷款给新兴市场国家或者是本地区经济较为发达的地区，金砖国家在多边机构选择贷款对象时更受青睐。

所以，金砖国家开发银行在选择贷款对象时，除了一小部分兼顾成员国和中小发展中国家外，很大一部分贷款要基于市场回报率来考虑，要选择那些位于风险小的地区、回报率高的项目。

大部分多边开发机构都是商业化运作，运营工作完全交给董事会和管理层来完成，在风险管理上参照商业银行，有业务风险监管、内控系统等多个方面。同时，多边开发机构都雇佣国际知名会计师事务所进行年度审计，并对外公布年度报告。年度报告包括主要活动、财务指标、统计数据、社会责任四个方面。

根据目前多边机构风险控制的经验，有以下几个方面的风险控制是非常重要的：

一是匹配问题。多边开发机构在融资与贷款上要注重双重匹配，即融资期限与贷款期限相匹配、融资币种与贷款币种相匹配。

二是风险对冲。如果采取单一货币融资和贷款（比如美元），那么对冲汇率风险的要求低一些，如果是金砖开发银行采取金砖国家货币，就存在对冲汇率风险的问题。为了降低风险，在银行开始运行时可以使用美元作为融资和贷款货币，等积累了一定的经验之后，再使用各国货币，并通过衍生工具对冲汇率风险。目前多边开发机构使用的衍生工具中，利率互换属于提高收益的策略，但会增加财务管理难度以及财务风险，所以应当谨慎使用，在开始运行时最好不使用。

三是资本充足率管理。和商业银行或投资机构不一样，多边开发机构进行的大部分是长期投资，对市场的反应缺乏灵活性，所以多边开发机构的管理技能、投资技能较强，而参与金融市场的能力要差一些。这种情况下，要求多边开发机构的资本充足率要比商业银行更高一些，一般保持在30％－40％之间，这其实和保持杠杆在3左右的含义是一样的。

四是普通商业银行风险管理。其中包括贷款风险，坏账准备金、内部控制等内容，要参照商业银行的标准进行管理。

作者为中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员