进城农民工子女教育政策执行问题分析

［摘要］近年来，对于进城农民工子女的教育问题，国家和地方都制定了相关的政策，但在实施政策的过程中仍然面临不少阻碍，政策实施的实际效果和目标间还存在一定的差距。本文对进城农民工子女教育政策执行中的问题进行简要分析，并在此问题上提出解决问题的对策和建议。

［关键词］进城农民工子女；教育政策；问题分析；

［中图分类号］G725 ［文献标识码］ B ［文章编号］ １００９ ― ２２３４（２０１２）０2 ― ００７２ ― ０2

20世纪80年代中期，随着中国城市化进程的不断加快和农村产业结构的进一步调整，农村进城务工人员的人数迅速膨胀，相应的社会问题随之而来。农民工子女在城市接受教育的问题已经上升为政策问题，进入政府议程。但这个问题仍然没有得到妥善的解决。政府虽然制定了不少相关的政策法令，但从目前的现状来看，这些政策执行的效果并不理想。这不仅影响了农民工家庭的生活和工作，而且也违背了教育公平原则和我国建设和谐社会的基本价值取向。因此，分析进城农民工子女教育政策执行问题，积极探讨进城农民工教育政策有效执行的现实路径，对于解决农民工子女义务教育的具体困难，构建和谐社会，都具有特别重大的现实意义。

一、进城农民工子女教育政策执行过程中的问题分析

（一）政策实施过程中的地方保护主义严重

比较国家和地方政策，地方在贯彻国家政策时，往往由于地方资源的有限性，对农民工子女入校增设门槛。国家政策一再强调“坚持流入地政府负责、全日制公立中小学接纳为主”的“两为主”原则，并制定了各种策略，特别是收费要一视同仁。可是一些地方公办学校仍然向农民工子女收取借读费，小学每学期收取借读费700元―1000元，初中每学期收取借读费1200元左右。其次，学校凭借保障质量的借口，对所有申请来学校读书的学生都要有一次入学考试，由于这些流动儿童来自全国各地，所使用的教材与当地不同，更主要的是这些来自农村的孩子在农村的小学并没有学过英语，而这里还要考英语，不少学生被考试挡在了门外。由此可见，地方相关的举措还是有所倾斜的。

（二）相关教育政策的知晓度低

国家对于进城农民工子女教育的政策不仅需要严格的执行，还需要进行宣传，让农民工知晓，这样才能够正确理解国家政策的宗旨，政策才能得到更好的贯彻落实。但是调研表明，进城农民工子女教育政策在农民工中间还没有得到较好的宣传。例如“两免一补”政策的知晓度就不高。问卷调查表明，进城农民工子女家长对“两免一补”政策知晓度平均不足50%。分析显示，45%的进城农民工子女家长对政策非常了解或比较了解，有55%的家长不太了解或不了解。事实上，一旦了解相应的政策，就会有相应的行动。可能进城农民工子女家长了解“两免一补”政策后，选择让子女继续留在本地上学的比重反而增大。因此，从目前来看，进城务工农民对相关政策的了解程度并不透彻，尚处于一知半解的状态，导致政策出台后其实质意义没有得到充分贯彻。

（三）相关政策文本欠缺时效性规定

教育政策的时效性是指教育政策在一定时间范围内起作用并保持相对稳定，一旦超越这个时限政策就会失效。以国务院办公厅转发教育部等部门的《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》为例，作为我国随迁子女教育的权威性政策，该政策于2003年9月30日颁布，明确要求流入地政府将进城务工就业农民工子女与当地学生一视同仁，取消借读费。

某些地方政府对此政策执行明显滞后，调研表明，北京、成都等地政策规定从2004年9月新学期开始执行；郑州市2006年才出台相关文件取消进城务工人员子女借读费；吉林省直到2008年才作出取消进城农民工子女借读费的相关规定。由此可见，很多地方在《意见》下发之后迟迟还没有贯彻中央文件指示。

（四）流入地政府统筹管理力度不够

地方各级政府及其相关部门如教育、编办、公安、发展改革委、财政、劳动保障部门等是进城农民工子女教育政策涉及的执行主体和目标群体，但由于目前流入地政府统筹管理力度的薄弱以及作为执行主体的有关主管部门职责不明晰，联系不紧密等原因，进城农民工子女教育政策的执行和相关教育工作的开展情况相对较差。

首先，对农民工子女信息统计的工作做得不到位，处于不完全或缺失状态。其次，地方政府在落实上头政策过程中，比照国家已制定的政策，主要由教育行政部门牵头制定本地政策。政策执行权力的配置缺陷在横向上表现为，教育部门与其他相关部门配合不够，加上其他部门互动不够，使得重新制定的地方政策缺乏足够的政策、信息支持。因此，各地出台的进城农民工子女教育政策，往往是以教育为主，而与之相关的配套政策普遍缺乏。但进城农民工子女教育问题，比如入学问题，涉及各地户籍管理制度、人口流动情况、教育经费投入等多方面因素，没有相关部门的政策、信息支持，教育部门不仅与其他部门之间协调、沟通力度不够，而且缺乏相应的统筹管理职能，导致相关部门政策执行中各行其政，缺少必要的协调和沟通，根本无法有效配置适应进城农民工子女就学需要的教育资源。

二、完善进城农民工子女教育政策执行的对策及建议

针对现阶段进城农民工子女教育政策执行过程中的问题，笔者试提出以下建议：

（一）改进教育政策执行的手段和方法

某些地区在贯彻落实中央政策过程中缺乏灵活性，中央提出的《关于流动人口义务教育解决办法》只是一个大的政策方向，各地政府应该结合当地的实际情况，一切从实际出发，制定符合当地情况的教育政策，保障教育政策的有效实施，尽可能避免因方法不当，造成的政策无效和问题恶化。比如，可以对进城农民工子女在分配教育资源时进行弱势倾斜。实行对他们的“优先扶持”。具体实施可以借鉴“教育券制度”，其主要特点是“钱随人走”，而流入地政府和流出地政府之间，再按实际发生的“教育券”数量，经中央政府进行财政转移支付，从而减轻当地的教育财政支出负担。

（二）健全进城农民工子女教育政策的宣传机制

很多农民工携带子女进城务工之后，一直为其子女上学问题发愁。他们不知道在哪里录入学籍，进哪所学校，子女上学问题找哪个部门解决。究其原因，主要是政府部门宣传力度不够。笔者认为应采用政府、社区、学校、工厂多方面的宣传方式，结合地区实际采用适宜的宣传方式。政府应做好进城务工人员登记，信息录入工作，建立进城务工人员信息库。社区根据相关信息，对有子女需要入学的进城务工人员进行走访，积极宣传教育政策。学校和工厂都应积极配合政府工作，在醒目的位置对相关教育政策进行宣传。同时，进城务工人员之间可以建立一个交流的圈子，子女成功入学的工人应积极帮助其他工人解决问题。

（三）建立专门的政策落实、监控机制

从中央到地方政府成立一个专门负责机构，并对教育、公安、人事、民政和劳动保障等部门职责予以明确规定。让政策执行过程中的各级组织人员进行信息交流，获得对于政策目标及其相关问题的统一认识。同时加强纵向、横向的沟通。纵向上的沟通，是为了使上级机构的政策标准通过有效的沟通渠道传达给执行者。横向上的沟通，使得政策执行过程中所涉及的众多机构和执行人员消除分歧、误会，达到交流意见看法、弥补意见分歧、消除隔阂、化解矛盾、增进相互之间的了解和合作，从而保障流动人口子女教育工作管理的政令通畅，机制健全。同时，在教育政策执行过程中，建立科学有效的监督机制，建立健全多层次，多功能，内外沟通，上下结合的监督网络，对农民工子女教育政策执行情况及时跟踪评估和监督。

（四）实现制度创新，消除执行中的梗塞

除了＂两为主＂＂两免一补＂等相关政策，中央还应着手进行户籍制度和财政制度的改革，使之适应农民工子女教育的需要。首先，流入地政府应该在采取措施停止借读费用的收取，同时，还应该建立进城农民工子女就学经费保障机制，保障进城农民工子女接受义务教育的权利；其次，淡化户籍意识和改革户籍制度，政府应尽快放松原有的户籍管制，进一步放宽城市户口准入标准，将在城市有合法固定住所、稳定职业和生活来源的农民工承认为市民。最后，建立健全财政拨款制度，首先应取消重点校、非重点校和示范校和非师范校的划分，对所有的学校一视同仁，以学生数为标准，实行均等化拨款制度。保证进城农民工子女教育资金的落实，让农民工子女从此沐浴教育公平的阳光。

总之，现阶段进城农民工子女教育政策在执行过程中存在一些问题，部分进城农民工子女教育问题长期得不到解决，影响了社会的和谐。社会和政府应对这个问题给予更多的关注，保障进城农民工子女的受教育权利。

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