美、日政府救助问题金融机构的政策与方式比较研究

【摘要】通常认为救助问题金融机构存在两种基本模式，一种是以日本为代表的政府主导模式，一种是以美国为代表的市场主导模式。从上个世纪九十年代日本金融危机和2007年的次贷危机中可以看出，日本处理问题金融机构引入了市场化机制，美国为了迅速稳定金融市场也采取了政府主导的方式，两种模式出现了逐渐融合的趋势。本文选取两国在金融危机中采取的主要处理手段进行比较分析，以期为我国救助问题金融机构提供一些经验和借鉴。

【关键词】问题金融机构；政策演变；救助方式；美日比较

20世纪90年代的金融危机使日本金融业遭受了沉重打击，金融机构背负着巨额的不良债权，大量金融机构破产兼并。日本政府一改以往渐进式改革方式，实施了金融“大爆炸”改革，在处理问题金融机构上也积累了丰富的经验。20世纪80年代以来，美国金融机构出现危机的数量增加，美国监管当局在如何处理问题金融机构上也形成一套相对有效的处理方式。在2008年以来的次贷危机中，美国也探索出有效控制风险和处理危机的新手段。

一、美国政府救助危机金融机构的具体方式

1.最后贷款人职能

美联储作为中央银行履行最后贷款人职能，联储可以向会员银行提供临时性抵押贷款，无需国会批准。根据《联邦储备法》规定，在紧急情况下，只要联邦储备委员会七名成员中有五位以上投赞成票，就能授权任何一家联储银行，为任何个人、合伙企业或公司提供任何形式的资金。贷款的利率根据第14（d）条之规定，而只要抵押担保物是任何美联储满意的资产即可。

在2007年的次贷危机中，美联储根据《联邦储备法》的10（b）紧急预防条款条款，通过摩根大通向贝尔斯登提供了一笔为期28天，利率为3.5%的紧急贷款援助。

2.公私合营投资计划（Public-Private Investment Program，PPIP）

在雷曼兄弟破产后，美国通过《2008年紧急经济稳定法案》，授权财政部长建立7000亿美元的问题资产救助计划（TARP）。TARP的核心内容是财政部以发行债券等方式筹集资金，从任何一家受美国法律管辖并在美国拥有相当数量业务的金融机构购买不良资产。其中由财政部、联邦存款保险公司和美联储公布的“公私合营投资计划”是针对金融机构的不良债权的处理而设计的。

PPIP将有毒资产进一步划分为问题贷款和问题证券，分别加以处理。对于问题贷款，财政部计划将TARP计划中拿出的全部资金的一半归入该项目，并由FDIC直接管辖。财政部与私人投资者按1：1比例出资，共建基金来收购银行业的问题贷款。FDIC为私人投资的融资提供担保，融资杠杆比率最高可达6：1。对于问题证券，财政部计划将TARP计划中拿出的全部资金的另一半归入该项目。财政部与私人投资者按1：1比例出资，并为私人投资者提供与政府出资相同比例的贷款。私人投资者还可以利用抵押证券化资产收购融资工具（TALF）计划来为问题证券计划提供融资支持。

3.公共资金注入

2007年次贷危机中，美国政府根据《2008年经济稳定紧急法案》对若干问题金融机构进行注资。该法案要求财政部公平地使用救助资金，公正进行投资，有义务购买无表决权股权。在救助发生的两天内，财政部必须公布对行动的描述、介入资产数量、资产购买价格以及电子文件，同时财政部的每次行动都必须接受司法审查。2008年10月13日，美国时任财政部长保尔森宣布根据《2008年经济稳定紧急法案》，拿出2500亿美元注资到9家主要银行。

二、日本政府救助问题机构的具体方式

1.最后贷款人——“日银特融”

日本银行在金融危机中发挥最后贷款人职能集中体现在“日银特融”中。日银特融是指日本银行发挥最后贷款人功能，为维持金融体系稳定，根据政府要求对陷入流动性不足的金融机构提供的一种无抵押、无期限的紧急特别融资。

关于日本银行行使最后贷款人职责的法律规定在《日本银行法》、《存款保险法》、《金融再生法》和《早期健全化法》等法律中。

1995年以来，日本银行频繁运用“日银特融”。“日银特融”多用于破产金融机构的特别融资，主要包括两种形式：一是在政府对破产金融机构注入公共资金时，由日本银行为其提供临时性借款，维持破产机构经营活动，如对兵库银行（6120亿日元）等地方中小银行和北海道拓殖银行（26771亿日元）、山一证券（12000亿日元）、日本长期信用银行、日本债券信用银行等大型金融机构破产时均采用这种处理方式；二是提供次级贷款，如为绿银行提供1100亿日元次级贷款的援助。

2.设立债权回收公司（RCC）

根据1998年和1999年的《金融再生法》和《金融早期健全法》，1999年日本仿照美国重组信托公司（RTC）模式设立了不良债权回收公司（RCC）。该机构资本金2120亿日元，由存款保险机构全额出资。

至2010年3月，RCC累计从“住专”承接账面价值4.66万亿日元贷款债权，累计回收3.34万亿日元，回收率为71.8%；从破产金融机构累计收购4.71万亿日元债权，累计回收5.52万亿日元，回收率高达117.1%。根据“金融再生计划”的申请，2001年9月至2005年6月，RCC共从527家金融机构以0.31万亿日元收购本金2.9万亿日元不良债权。

3.公共资金注入

1997年日本金融危机全面爆发，为了解决如何使用公共资金稳定金融市场的问题，日本出台了一系列法律规范公共资金使用。日本使用公共资金解决金融机构不良债权及资本充足率不足的问题，主要是通过存款保险机构购买金融机构发行的股票等方式，对金融机构注入公共资金。

日本公共资金注入制度主要由五部法律构成。作为临时性措施的包括1998年的“金融机能安定化法”，“早期健全化法”，2002年的《关于促进金融机构合并重组的特别措施法》，2004年出台的《为强化金融功能实施的特别措施相关法律》。作为永久性措施的包括2000年出台的《存款保险法》第102条第1款，即金融危机应对第一号措施，即为了金融危机应对，维持信用秩序，存款保险机构可以为接盘金融机构进行增资。

2008年12月，日本修订了“金融机能强化法”实施截止至2012年3月的临时性措施，为金融机构提供资金，并且降低了注资的条件，仅对资本充足率不足4%的国内银行属于“经营不善”原因要求公共资金时追究经营者责任，其余情况一律不予追究。根据本次修订，截止2010年6月，存款保险机构共为13家地方性金融机构注入公共资金3495亿日元。

三、美、日政府救助问题金融机构方式的比较及启示

1.中央银行介入程度比较

日本的日银特融所为流动性不足的金融机构提供的是一种无抵押、无期限的紧急特别融资，而且，日本银行例外的为一些金融机构提供了资本金，与以高安全性资产为担保的常规信用供给相比，这种对问题金融机构实施的无担保贷款增加了回收风险的不确定性，使中央银行存在信用受损的可能性。出资或提供资本金等方式的资金回收优先度低，无法回收资金的风险远远大于贷款。

日本银行在日本存款机构向金融机构提供资金支援或者资本金注入时，经常会出现从日本银行借款的现象，对于日本银行，虽然这部分借款原则上由政府保证，并无坏账风险。但是存款保险机构运用这笔资金进行贷款而无法收回时，最终的损失还是由国民负担。

而美联储为危机金融提供贷款时，均要求严格的担保，而且有高额的惩罚性利率。例如在给美国国际集团贷款时，美国国际集团被要求以其所有资产为担保。这些措施防止了道德风险，增加了被贷款机构的还款压力，也保障了资金的安全性。

2.清理不良债权的方式比较

在对于不良债的清理上，对于是否应动用公共资金的问题，一直存有很大争议。日本在九十年代，成立了债权回收公司，但处理不良债权的进程非常缓慢，1998年日本政府开始通过注入公共资金的方式处理不良债权，处理不良债权的速度才得以加快。本次危机中，即使是一向主张市场化的美国，也投入了大量财政资金处理金融机构不良债。由此可见，在处理不良债的问题上，需要政府主导，才能加速不良债的清理速度，避免金融机构自己处理缓慢而导致危机延续。其次，不良债处理需要政府提供主要的资金，并承担一定风险。再者，不良债的处理也要通过市场的行为，例如美国成立的公私合营基金，资产重组托管公司，日本成立的债权回收公司。

经验表明，银行业不良资产处置问题越主动、进行得越早，不良资产的处置的难度越小、成本越低；反之，对国民经济和银行业的拖累就越大，政府的各种措施就显得极为被动。同时，处理不良资产要有法可依。日本处理银行不良资产之初，在没有制定解决问题的基本原则和框架的前提下，就对问题严重的金融机构施以无条件的注资。直到《金融再生法》出台后，日本才促使不良资产处置从一个由政府主导的、封闭的、限制的模式转向以市场主导的、开放的、自由竞争的模式，从而使清理回收公司可以顺利运作。而本次危机中美国在国会通过《2008经济稳定紧急法案》后才依据法律购买金融机构的有毒资产，并在法律中规定了严格的限制性条件，设置了监督机制，以防范道德风险，提高财政资金使用的透明度。

在问题资产的定价上，起初日本的RCC收购价格仅为账薄价格的3%，收购进程缓慢，直到2002年《金融再生法》修订后，才采取了更加灵活的收购价格政策，不良资产的收购才得以迅速进行。在美国上个世纪储贷危机时期，不良资产剥离是在FDIC监管下由RTC决定的，而本次美国的PPIP计划，不良资产的剥离是由银行自主决定的，并由私人投资者竞价购买和负责运营管理，并最终通过市场销售，整个过程运营高度市场化，剥离和处理的价格都是由市场决定的。

3.公共资金注入方式比较

在注资决定上，美国授权财政部长决定或财政部长决定经国会审批，是对金融机构主动进行救助，而根据日本的“金融机能安定化法”，“早期健全化法”等几部临时救助法案规定，资金援助均是在限期内由银行提交申请进行审批后实施的。

在注资的方式上，美国是由政府直接购买金融机构的优先股等，而日本则是政府通过存款保险机构购买金融机构股票，这与长期起来日本存款保险机构的性质有关。

在道德风险的防范上，日本最初并不注重道德风险和资金的安全，导致在救助日本债券信用银行和日本长期信用银行时资金无法收回。在“金融机能强化法”中，规定了严格责任追究制度，但因此导致了申请公共注资的金融机构数量减少。于是，在2008年的危机中，日本不得不修订该法，降低公共注资的条件。而美国一向主张市场化，也更注重道德风险的防范，不但在注资的选择对象上采取不确定的政策，对于接受援助机构也苛以严厉的惩罚措施。

由此可见，在注资模式上，美国的注资制度优于日本，更有利于道德风险的防范，敦促银行谨慎行动，增强公共资金的使用效率和透明度。

参考文献

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