以合理性原则指导行政自由裁量权运用的思考

摘　要：当今世界各国的法律普遍赋予了行政机关执法过程中自由裁量的权力，这是社会向广度和深度不断发展的客观需要。行政自由裁量权是指行政主体在法律规定的范围和幅度内，依据法定职权和法定条件，在各种可能采取的措施中进行选择的权力。但是，自由裁量并不等于任意裁量，它要求行政主体（主要是行政机关）的自由裁量行为要符合合理性原则，即做到合情、合理、恰当和适度。在行政执法司法实践中，如何认识和制约行政自由裁量权具有重要的现实意义。

关键词：行政合理性原则　自由裁量权

在行政法中，行政合法性原则和行政合理性原则共同构成行政法治原则。合法性原则解决行政合法与非法的问题，合理性原则解决行政是否适当的问题。行政合理性原则是对行政合法性原则的补充。它要求行政主体的行政行为不仅要合法，而且同时要合理。 行政合理性原则指的是行政法律关系当事人的行为，特别是行政机关的行为，不仅要合法而且要合理，也就是行政机关的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。行政合理性原则产生的主要原因，是由于行政自由裁量权的存在。所谓行政自由裁量权是指行政主体所享有的，在法律规定的范围和幅度内可以根据具体情况依合法目的和自己意志，自行选择最为合适的行为方式及其内容的一种权力。它是现代行政权的核心，是一种真正的、实质的和被广泛应用的行政权力。

但是，自由裁量并不等于任意裁量，执法者享有自由裁量权也不意味着可以不受限制地恣意行事，法律条文没有明确规定不意味着法律将完全放纵不管。对于行政机关自由裁量，法律有一个原则的要求，那就是做到“合理行政”亦即应以合理性原则指导自由裁量权的运用。 “权力本身存在着自然腐化的倾向”。随着自由裁量权的发展和运用，仅以行政合法性原则限制是不够的，必须以行政合理性原则加以限制。

一、行政自由裁量权存在的主观客观依据

1.行政自由裁量权存在的主观依据。自由裁量权的普遍存在已经是当今世界各国不争的事实。而现代国家要求尽可能的且尽可能广泛的行政自由裁量权，这种要求本身说明了行政自由裁量权有其自身的合理性。依行政权受法律拘束的程度不同，行政权可划分为羁束行政权和自由裁量权。羁束行政权是指行政机关必须严格依照法律规定实施，没有自由选择权。如国家关于税率的规定，是明确具体的，行政机关没有自由选择权。事实上，由于行政权涉及范围极为宽泛，且事物复杂多变，法律对羁束行政权规定的并不多。相反，法律对自由裁量权规定却很多。作为一种法治理想，我们希望法律条文尽可能严谨细密，包揽无遗，但法条有尽，事理无穷。法律只能是针对一般事物、一般人的普遍性规范，其表述只能是概括的，如规定一些原则，规定一些有弹性的条款，可供选择的一些措施，可供上下活动的幅度等，使得行政机关有灵活机动的余地。这样，法律条文的“弹性”与执法的“可操作性”就容易产生矛盾。这些矛盾有些是由于立法者没能预见而留下的“漏洞”； 有些是由于立法时争论激烈无法达成共识而遗留的“空白”； 有些是由于立法者考虑现实的复杂性而故意留下的“模糊地带”等。因此法律的局限性决定了行政主体享有自由裁量权。

2.行政自由裁量权存在的客观依据。由于我国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，各地区的政治、经济和文化发展很不平衡，社会习俗、生活方式也有很大差别，法律、法规所调整的各种社会关系在不同地区也有不同程度的区别，对各种情况也不可能概括完善、罗列穷尽。因此，从立法技术来看，无论多么睿智的立法者都不可能将现实和将来社会生活中所有可能发生的情况一一列出，并据此为人们设计行动方案。由于行政技术性高，立法机关缺乏制定专业性的法律，只能规定需要完成的任务或目的，由行政机关采取适当的方式执行；由于行政任务的复杂多样性，使其所牵涉的问题，无法绝对的及终局的以法律决定行政行为、行政目标及行政手段，而有必要以裁量规定赋予行政机关某种强制性的决定空间，以便按照当时的情况，在个案中，作出最适合与一般行政任务以及维护公共利益要求的决定；由于现代行政管理的范围大，并且又拓展了众多的新领域，使得立法机关无力制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关的权力作出试探性的决定，积累经验，不能严格地受法律控制。为使行政主体能够审时度势，权衡轻重，根据具体情况灵活果断地做出具体决定，在适用的方式、范围等方面不得不赋予行政主体享有一定的自由选择权，因此客观上决定了行政主体在法定范围内享有自由裁量权。

二、行政自由裁量权在运用过程中产生的负面效应

孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”同样，行政自由裁量权在运作中也易被滥用，从而导致一些负面效应，主要表现如下：

1.侵犯行政相对人的合法权益。行政主体在实施行政行为时可以采取强制手段。但如果这种手段违法使用将造成对行政相对权益的破坏。由于作为行政相对人的一方无力抵抗，而且法律一般也不容许抵抗附着国家强制力的行政行为。这种非法破坏很容易成为现象，其威力和后果都会超过一般公民的违法行为。例如，目前社会经济生活中的乱摊派、乱收费等现象，很大程度上就是行政征收权被滥用的结果。

2.影响社会稳定和谐。行政主体滥用行政自由裁量权，处理问题的随意性大，如在行政处罚中显失公平，畸轻畸重，行政自由裁量行为在具体的行政行为中前后不一，不同情况相同对待，相同情况不同对待等。上述情况容易引起群众怀疑、不满，使民众对政府产生信任危机、对立情绪，从而不配合行政主体的管理，致使违法行为增多，影响社会稳定和谐。

3.容易滋生特权思想。由于法律法规对自由裁量权的条件、幅度等规定有一定的弹性，有的甚至于模糊、不确定，某些行政执法人员就觉得自己手中的权力“宝贵”，从而在某些不健康因素的利诱下，将“公权”当“私权”运行。同时每个执法人员有不同的善恶标准、价值判断，对国家政策和法律法规、规章制度的理解程度也不一，某些行政执法人员凭借这较大的灵活性、伸缩性，易出现处事武断、专横、随意，执法偏离公正、公平、公开的轨道，为所欲为，使得对同一事件的处理出现认定事实错误或适用法律错误。