赤道原则的国际实践及启示

摘要：赤道原则作为当前世界上判断、评估和管理项目融资中的环境与社会风险的一个金融行业基准，把项目融资中的环境和社会标准明确化、具体化，使整个银行业的环境与社会标准得到了基本统一，有利于发挥金融在和谐社会建设中的核心作用，促进人与自然、人与社会、人与人之间的和谐发展。中国银行业应尽早接受赤道原则，尤其是国家开发银行等为国际金融组织贷款转贷的开发性金融机构和中国银行等海外业务较多的国际性银行更应率先垂范。

关键词：赤道原则；行业惯例；民间人；监管

中图分类号：F830

文献标识码：A

文章编号：1006-3544(2009)02-0039-03

一、导言

赤道原则(the Equator Priciples，简称EPs)是2002年10月由世界银行下属的国际金融公司和荷兰银行，根据国际金融公司和世界银行的政策和指南建立的，旨在判断、评估和管理项目融资中的环境与社会风险而确定的金融行业基准。它广泛运用于国际融资实践，并发展成为行业惯例。

2003年6月，花旗银行、巴克莱银行、荷兰银行和西德意志州立银行等10家国际领先银行(分属于7个国家)宣布实行赤道原则；随后，汇丰银行、JP摩根、渣打银行和美洲银行等世界知名金融机构也纷纷接受这些原则。截至2008年9月，实行赤道原则的金融机构(以下称赤道银行)已有61家，还有许多正在观望。目前赤道银行的数量看似不多，但它们都是世界大型和特大型金融机构，在全球的业务量和影响巨大，截至2005年11月，当时35家赤道银行就约占全球项目融资总额的90％；而且，既有发达国家的成员，也有发展中国家的成员，它们在全球五大洲100多个国家都设有营业机构。

赤道原则对于银行业来说犹如一个重要的里程碑，它第一次把项目融资中模糊的环境和社会标准明确化、具体化，使整个银行业的环境与社会标准得到了基本统一，有利于平整“游戏场地”，也有利于形成良性循环，提升整个行业的道德水准；对单个银行来说，接受赤道原则有利于获取或维持好的声誉，保护市场份额，也有利于良好的公司治理和对金融风险进行科学、准确的评估，同时也能减少项目的政治风险；对于整个社会来说，可以使环境与社会可持续发展战略落到实处。赤道银行客观上成为保护环境与社会的私家人，通过发挥金融在和谐社会建设中的核心作用，可以使人与自然、人与社会、人与人等达到真正的和谐。

二、赤道原则文件的框架与主要内容

赤道原则文件主要包括序言和原则声明两部分。序言部分主要对与赤道原则有关的问题作了简要说明，包括赤道原则出台的动因、宗旨、意义、目的以及赤道银行的一般承诺。原则声明部分列举了赤道银行做出融资决定时需依据的特别条款和条件，共9条，即9项原则(赤道银行承诺只把贷款提供给符合这9个条件的项目)。

第1条规定了项目风险的分类依据，即根据国际金融公司的环境与社会审查标准而制定的内部指南。

第2条规定了A类项目和B类项目的环境评估要求，包括环境影响评估、社会影响评估和健康影响评估以及更深层次的要求。

第3条规定了环境评估报告应包括的主要内容，这是赤道原则的核心部分，共17项。这一条下面还有一个注释，规定环境评估要说明遵守东道国现行的法律、法规和项目要求的许可以及世界银行和国际金融公司预防和减少污染指南，对于坐落在低收入和中等收入国家的项目还需进一步考虑国际金融公司的保全政策。

第4条规定了环境管理方案要求，适用对象是A类项目(在适当的情况下包括B类项目)，内容是环境和社会风险的降低、行动方案、监控和管理以及计划表。

第5条规定了向公众征询意见制度，A类项目(在适当的情况下包括B类项目)的借款人或第三方专家要用各种适当的方式向受项目影响的个人和团体，包括土著民族和当地的非政府组织，征求意见；环境评估报告或其摘要要在合理的最短时间内以当地语言和文化上合适的方式为公众所获得；环境评估和环境管理方案要考虑公众的这些意见，对于A类项目还需独立的专家审查。

第6条规定了借款人的约定事项：遵守项目建设和运营过程中的环境管理方案；定期提供由本单位职员或第三方专家准备的有关环境管理方案遵守情况的报告；在适当的情况下，还需定期提供根据商定的拆除方案拆除设施的报告。

第7条规定了补充监督和报告服务，由贷款人聘请的独立环境专家提供。

第8条规定了违约救济制度，如果借款人没有遵守环境和社会约定，赤道银行将会迫使借款人尽力寻求解决办法继续履行。

第9条规定了赤道原则的适用范围，即只适用于总融资5000万美元以上的项目。

三、西方主要金融机构实施赤道原则的实践

2003年6月以后，赤道原则就直接运用于世界上绝大多数大中型和特大型项目中，有些项目在是否符合赤道原则方面颇有争议，引起了全世界的关注，如巴库―第比利斯―杰伊汉输油管道工程、萨哈林(即库页岛)2号油气开发项目和印度的那马达大坝项目等。这三个项目是运用赤道原则过程中争议最大的，同时也是比较典型的案例。从赤道原则的融资实践中，我们可以大致归纳出赤道原则的一些主要特点。

1　在赤道原则的运用过程中，赤道银行实际上成了环境和社会保护的民间人。一般来说，全球环境治理是国家通过签署、批准多边环境条约和协定并适用于一国境内的自然人、法人和其他组织来进行，而赤道原则中，环境和社会保护的义务主体是赤道银行，而不是国家，其依据是一个特殊的金融文件，而不是国际条约和协定。赤道银行通过督促项目的发起人和借款人，直接监督环境和社会标准在项目中的应用，从而实现保护社会和环境的同的。赤道原则的应用只受项目融资这个条件的限制，而不受国界的限制。赤道银行的环境和社会保护行为与官方的行为相呼应，成为一支强大的民间力量。

2　在实践中，赤道原则已经发展成为行业惯例。它不是一个国际条约，也没有形成一个国际组织。接受这些原则的金融机构无需加盟，也无需签订协议，只需各自宣布已经或将要建立与该原则一致的内部政策和程序。赤道原则的奠基者并不想创造一个银行集团或者一个封闭式的俱乐部，而是想建造一个有吸引力的“尽可能宽广的教堂”。赤道原则本身没有授予任何组织和个人强制执行的权利，因而，法律拘束力并不强，但它已经成为国际项目融资的社会和环境方面的行业标准和行业惯例。我国现有的《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》等与项目融资有关的一系列环境与社会法律法规以及其他规范性文件与国际金融公司和世界银行的政策吻合表明：赤道原则具有一种无形的威慑力，它使银行意识到这是一个不

得不遵守的行业准则，它虽不具备法律条文的效力，但它具有约定俗成的无法抗拒的影响力，谁忽视它就会感觉到在国际项目融资市场中步履艰难，甚至可能会被迫退出国际项目融资市场。

3　非政府组织是监督赤道原则实施的主要力量。非政府组织有强大的社会影响力和公信力。西方国家的社会利益制衡机制中离不开非政府组织，它们的银行长期面临来自劳工、环保和人权非政府组织(NGO)的压力。有一些非政府组织甚至专门盯住银行业务活动。如Bank-Track就专门跟踪私营银行的运营和对社会及环境的影响，Bank watch专门监视中欧和东欧地区的公款。非政府组织的积极参与可以使银行逐步认识到如果不处理项目融资引发的环境和社会问题就有可能威胁它们的业务。雨林行动网(RAN)抗议花旗银行向破坏热带雨林的活动提供资金就是典型的例子。因此，在赤道原则的起草过程中，银行不断与非政府组织磋商。在执行中，赤道原则更离不开非政府组织的参与，因为赤道原则是一套自愿性的指南，缺乏强制执行机制和机构，此时非政府组织的监督尤为重要。在赤道原则的实施过程中，非政府组织发挥了巨大的作用。非政府组织提出的异议，赤道银行要积极回应。

4　在实施过程中，赤道银行的中心工作是进行审慎性审核调查。首先，要审查是否是项目融资，因为赤道原则只适用于项目融资，而不适用于公司融资。其次，要审查分类是否准确，赤道银行用通用术语把项目分为A类、B类或c类(高、中、低环境或社会风险)。对A类和B类项目(高风险和中风险)，借款人要完成一份《环境评估报告》，说明怎样解决在分类过程中确定的环境和社会问题。在与当地有关利益相关者进行适当磋商之后，A类项目(在适当的情况下包括B类项目)必须完成以减轻污染与监控环境和社会风险为内容的《环境管理方案》。第三步就是对《环境评估报告》、《环境管理方案》和贷款协议进行形式和实质审查。如文件中的条款是否完备，内容是否恰当，主要审查这些文件是否充分考虑到环境与社会问题，是否违反了赤道原则。在审查时，不只限于发起人提供的材料和专家，而是要自己委派专家进行独立调查，核实得到的材料，以确定环境和社会风险系数。赤道原则虽然以国际金融公司和世界银行的环境与社会政策为基础，但赤道银行不能对它们行使追索权，所以，即使赤道银行和国际金融公司及世界银行是同一项目的贷款主体也要各自进行审慎性审核调查。

四、对我国实施赤道原则的建议

1　明确实施赤道原则的战略意义。无论从环保的角度看，还是从金融业或企业盈利的角度看，金融业与环保和可持续发展关系重大，金融业的信贷导向是环保事业的一个重要的增强机制，通过信贷政策的鼓励和限制措施，引导资金投向有利于环保的产业、企业和项目，其实质就是把环保作为信贷决策的首要和重要的依据。然而长期以来，我国银行界对环境和社会问题重视不够，甚至有些银行认为那是环保部门及劳动和社会保障等部门的事情。世界银行前行长保罗・沃尔福威茨(Paul Wolfowitz)就曾对中国政府及其银行提出严厉批评，称其在贷款给非洲发展中国家时，无视所谓的“赤道原则”，忽视了人权和环境标准。中国银行业应该从现在做起，尽早接受赤道原则，尤其是国家开发银行等为国际金融组织贷款转贷的开发性金融机构和中国银行等海外业务较多的国际性银行更应率先垂范。

2　把赤道原则转化为银行的内部政策。赤道原则的文本篇幅不长，只是对项目融资中的环境与社会问题做了一些原则性的规定，因此，要想具有更强的操作性，赤道银行就需根据本银行的实际情况，对其进行细化，编写成如《赤道原则指南》和《赤道原则内部程序》等文件，如JP摩根就制定了《绿色投资指南》(共10页，内容包括气候变化、可持续林业以及非法采伐和自然栖息地的保护等)。赤道原则文本结尾也指出：“接受的机构把这些原则视为一个发展其独立的内部实践和政策的框架”。当然，在转换过程中，内部政策可以高于赤道原则的标准，如规定赤道原则也可适用于项目融资额低于5000万美元的项目，甚至还可规定赤道原则不仅适用于项目融资，还适用于公司融资。但绝对不能打破底线，如不能排除总额5000万美元以上融资项目的适用。

3　以国家产业政策和环保政策为导向，强化信贷准入管理。“绿色信贷”是一种理念，适用于全部金融产品和客户，严格执行国家有关产业政策和环保政策法规是贯彻“绿色信贷”的重要手段。在信贷业务中，银行要牢固树立产业政策标准和节能环保标准的“双高标准”意识，即在选择信贷支持企业和项目时，要严格信贷准入标准，不仅要满足国家产业政策标准，还必须满足节能环保标准，形成符合“绿色信贷”理念、体现“绿色信贷”要求的决策机制。如信贷业务环保一票否决制；信贷审查严把环评关；强化行业信贷决策中的环保要求；对“两高一剩”行业实行客户名单制管理和行业限额管理。此外，还要根据国家有关政策和要求，采用风险提示、风险预警通知等形式强化环境风险的防范。

4　要加强与发起人、非政府组织、国家机关、银行业协会、媒体等利益相关者的对话。贷款银团中的牵头行和作为财务顾问的赤道银行应该在项目周期内尽快与发起人就赤道原则问题开展对话。赤道银行应当定期与非政府组织和其他利益相关者讨论与赤道原则及其实施有关的一般和特殊问题。这就需要尽快识别利益相关者以发现项目中的潜在问题。在这期间，特别要加强与非政府组织的对话，因为非政府组织是监督赤道原则实施的主要力量，它们可以运用自己强大的社会影响力和公信力，影响融资活动。因此，对中国的银行来说，也可以提出立法建议，增设贷款人应有的注意义务，因为根据赤道原则，赤道银行必须承担这一义务，但非赤道银行由于没有相关法律的约束，可以不必遵守，这就增加了赤道银行的风险和成本，导致不公平竞争。要加强与银行业协会的对话，赤道原则作为一个自愿性指南离不开银行业协会的监督和协调。另外，对媒体的作用不可忽视，因为它们可以对赤道原则正面宣传，也可能有负面影响，这就需要与它们交流与沟通，通过它们正面引导公众。

5　要完善征询公众意见制度。具体包括：A类项目(在适当的情况下包括B类项目)的借款人或第三方专家要用各种适当的方式向受项目影响的个人和团体，包括土著民族和当地的非政府组织征求意见；环境评估报告或其摘要要在合理的最短时间内以当地语言和文化上合适的方式为公众所获得；环境评估和环境管理方案要考虑公众的这些意见，要更为全面地对待这一要求，包括把它作为一种计划和管理工具使用。要健全信息披露制度，包括一般信息披露和环境管理方案的披露。在保护客户秘密的前提下，赤道银行应当在它们的企业社会责任年报中披露一些信息，如当年积极考虑的赤道原则项目的数量，包括作为财务顾问、牵头行和贷款行的项目；每一个部门和每一种类型项目的数量；贷款人接受和拒绝的项目；银行没有严格运用国际金融公司保全政策的情形和原因；等等。赤道原则对A类项目也要求发起人提供一个公众咨询和信息披露计划。赤道银行也应当在合理时间内在它们的网站上公开环境管理方案，并坚持要求发起人遵照执行。