宁夏公共资源交易管理存在的问题及原因分析

本文运用经济管理学的相关理论，以实证分析的方法研究宁夏公共资源交易管理存在的问题和不足，结合宁夏的管理现状深入剖析了问题存在的原因，为宁夏公共资源交易管理的发展与创新奠定理论基础。

一、宁夏公共资源交易管理存在的问题

随着宁夏跨越发展和幸福宁夏目标的深入实施，宁夏公共资源交易市场现行的管理模式，在运行过程中已经暴露出一些弊端。存在的问题主要有：

第一，监管职能相互混淆，管办职能没有分离。

一是监管部门重复设立，职责分工不明确。宁夏公共资源交易管理局尽管没有像“杭州模式、温州模式”在宁夏公共资源交易服务中心派驻纪检组，而宁夏招标管理服务局内设机关处室监督检查处和纪检监察室，工作职能相互重叠、交叉，就会产生监管职能混淆的状况。

第二，既当裁判员，又当运动员。宁夏公共资源交易服务中心的主要职能是管理服务公共资源交易市场，而内设的土地和矿业产权交易处、药品采购交易处，对外都以“中心”的名称出现，主要的业务工作是按各自的行业行政主管部门制定的相关政策，具体从事各行业的招标采购、拍卖、挂牌业务。管理服务和具体操作的职责没有完全分离。

第二，交易市场硬件设施不能满足发展需要。

一是交易市场不能满足大型项目需求。对于区内大型项目，如：药品采购，每一批招标采购会有成百上千的药品品规，投标企业几百家，招标评标时间长，目前，宁夏公共资源交易市场不能满足大型或过夜评标的要求，就要在场外进行开评标工作，不能保证对公共资源交易进行有效的监督。建设工程和交通、水利行业中的有些招标项目，评标工作时间长，复杂程度高也存在同样的问题。

二是电子信息化推进的力度不够，公共资源交易平台功能不完善，专业电子软件开发应用不能满易评标工作的需要为交易市场设置的计算机房的规模、面积较小，不能满足有关行业在交易市场设置公共资源交易监管的专用设备；电子评标软件开发工作没有跟上，在市政和房屋基础设施项目的招标中，开发了计算机辅助评标。设备材料采用电电子化工作没有任何进展；还没有研发出成熟稳定的药品评标（议价）电子化评定标软件程序。

第三，各相关当事人的信用评价体系不健全。目前，对交易各方主体信用评价体系，对招标人、招标机构、评标专家、投标人还未建立起良好的信用评价制度和信用档案。应制定健全和完善失信惩戒制度，营造诚实有益、失信必究的市场氛围。制定和落实切实可行的有效措施。

第四，遏制围标、串标违法违规行为的措施不完善。没有形成一套科学有效的遏制围标、串标的方法。工作比较被动，往往是在事后发现，事前预防和事中解决的措施较少。

第五，没有达到“应进尽进“的局面。截止目前，宁夏五个地级市都成立了公共资源交易服务中心，按照属地管理的原则，凡属政府投资的达到招标限额的项目都应进入有形交易市场进行交易。目前，自治区级国有企业的一些项目和司法机关的罚没品和文化艺术品的拍卖都没有进入自治区有形交易市场进行交易。各市的有些与建设工程有关的设备材料和公立医院的医疗器械的招标也没有进入当地的公共资源交易市场进行交易。

二、存在的问题原因分析

宁夏在公共资源交易管理实践中取得了显著的成绩，但与实现法制化、规范化运作的要求还有一定距离，还存在不少问题和困难。结合近几年公共资源交易管理工作的实践，对宁夏公共资源交易管理存在问题的原因分析如下。

第一，缺乏市场配置意识，市场化程度不均衡。

由于不少部门领导缺乏市场配置意识，对公共资源市场化改革的重要性认识还不到位，大多数领导还存在等待观望心态，看看能不能不进入招标或政府采购程序。再加上自治区级和五个地级市公共资源市场化改革的起点和工作复杂程度有别，导致公共资源市场化配置工作发展不平衡。目前，自治区级的公共资源市场化配置走在前面，取得了一些成功的经验。但五个地级市的公共资源交易中心有的刚刚设立，个别市只是设立了机构而已，还没有开展公共资源交易业务。公共资源交易活动在建设工程招投标、城市公用设施经营权、政府采购等传统领域开展的较为顺利，其他领域市场化配置公共资源的力度和广度还有待于进一步提升。

第二，缺乏高效运转平台，交易竞争难以充分。

自治区区级虽建成了统一的公共资源交易市场，但没有完全形成网上评标和远程招标系统，缺乏高效运转的服务平台，致使交易竞争难以充分。但在现有的与交易项目相关企业中受企业数量、资质等影响一些领域尚未形成有效的竞争。例如在电力、电信、教育、基础产业及环保公共工程领域依然基本由政府垄断投资对民间资本和民营企业有较强的准入限制或基本禁止。在市场化的定价过程中由于竞争不够充分导致了定价是依据个别企业的成本而不是社会平均成本来确定。例如当前某些领域还存在对特许经营者的选拔是通过一对一的谈判方式或者是由政府官员私下确定而并非通过公开招投标的竞争。因此价格水平的确定更多的时候是依赖政府与特许经营者讨价还价的能力而不是市场竞争。

第三，缺乏有关配套法规，执行起来比较困难。

在国家层面，尽管国家颁布了《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》，但没有出台与之相配套的实施条例，如没有《中华人民共和国政府采购法实施条例》。在自治区层面，尽管自治区政府颁发了《宁夏回族自治区招标投标管理办法》，转发了《宁夏回族自治区公共资源交易管理办法（暂行）》，但既没有出台与国家法律相配套的实施办法，又没有出台具有少数民族地区特色的条例，只是停留在目前的政府规章和政府部门规范性文件上，法规的层次比较低，也比较落后，致使宁夏公共资源交易管理方面的政策法规体系不健全，执行起来较为困难。结果是一些法规制度执行不严格，不照章办事，有利的就执行，没利的就不执行，失之于宽，失之于软。

第四，缺乏管办分离意识，管理机制难以完善。

在管理模式上，虽然自治区级设立了“一委一局一中心”、五个地级市设立了“一中心”的管理体制，但还缺乏管办分离的意识，造成了管理机制难以完善。按照国家相关法律规定政府采购、工程招投标的监管机构和执行机构要分开设立。但目前由于体制、机制等原因，大多数行政监管部门与其监管的交易市场间普遍存在行政隶属关系和经济关联，尚未实现真正意义上政事分开、管办分离，甚至是一个机构、一套人马、两块牌子，造成“同体监督”。这种集裁判员与运动员于一身的操作模式缺乏相互制约机制，难以体现公开、公平、公正的交易原则。

第五，缺乏监督管理制度，监管力度难以到位。

公共资源交易监管还存在诸多问题。由于政府统管着公共资源各行业行政主管部门往往从自身利益出发制定适宜于本部门、本行业的监管规定自成体系使得市场主体无所适从。例如政府将工程建设招投标项目委托某些部门进行管理，该部门有可能人为降低或提高投标企业的资质门槛或者对项目进行拆分招标甚至将公开招标项目改为邀请招标而仅进行备案等，这些行为不仅影响了招投标的成效还容易导致权钱交易的腐败现象，也给公共资源交易的监督管理带来困难。还有一些行业主管部门认为公共资源市场化配置后手中权利小了部门利益少了工作责任轻了，进而忽视了公共资源市场化配置中的审核把关和后续监管工作。

（作者单位：宁夏银川宁夏公共资源交易管理局）