浅议我国城市治理中主体冲突的调解

【摘 要】随着我国经济和社会的不断发展，城市化的不断推进，城市治理的各主体之间的矛盾和冲突也呈现多发性的态势，比如我国城市化进程中的拆迁问题和因为各种原因产生的就是这方面很典型的实例。这类矛盾与冲突往往会给城市治理的良性进程带来很大的负面影响，对社会的和谐稳定形成了不良冲击，给整体的城市治理带来巨大损失。而如何找出导致这些矛盾冲突的真正原因，并最为恰当地处理城市治理的各个主体之间的冲突与矛盾关系，最大限度避免其负面影响和作用，本文尝试去探讨提供一些新的思路。

【关键词】城市治理；协商求同；冲突调解

在城市治理的过程中，由于各治理主体利益诉求的多元化，导致治理过程中的相互博弈。而在博弈过程中，往往会存在各主体之间的配合与协作，能够达到整体的效果最优和利益最大化，但同时又可能会产生很多的冲突与矛盾，而各治理主体之间的非合作博弈会导致整个城市治理的成本过高，效用下降，并且损耗各自的利益。而随着我国经济和社会的不断发展，城市化的不断推进，城市治理的各主体之间的矛盾和冲突也呈现多发性的态势，比如我国城市化进程中的拆迁问题和因为各种原因产生的就是这方面很典型的实例。这类矛盾与冲突往往会给城市治理的良性进程带来很大的负面影响，对社会的和谐稳定形成了不良冲击，给整体的城市治理带来巨大损失。而如何找出导致这些矛盾冲突的真正原因，并最为恰当地处理城市治理的各个主体之间的冲突与矛盾关系，最大限度避免其负面影响和作用，则是摆在现在的城市治理者面前的一个当务之急。但我国城市治理过程中的利益冲突与矛盾的处理方法，比如拆迁问题，较为简单随意、不够科学，基本是出了问题再临时解决问题，缺乏一套科学机制和有效体系来专门进行处理。所以，要想在城市治理的过程中再向前迈进，如何有效地解决协调各个主体之间的矛盾冲突，是一个必然要解决的问题，而本文主要讨论在城市治理过程中各主体之间产生利益冲突的情况下，需要如何通过一套有效的协商求同机制来调解化解冲突，从而实现城市治理各主体间的合作博弈的良性结果，达到城市治理的整体利益最优化。

本文的研究方法主要为规范研究，其中包括理论分析法和文献研究法等，主要从理论上探讨建立新的调解化解冲突的机制的理论基础，通过对国内相关文献资料的收集整体分析，在借鉴已有的经验、立足现有优势的基础上，较为创新地提出了较为清晰的机制构想来解决现实中的问题。

一、我国城市治理中的冲突概述

1.城市治理中的主体冲突类型概述

目前处于社会转型期的我国的许多城市，都纷纷呈现出社会矛盾和利益冲突多发的格局，例如被拆迁户与拆迁单位之间的冲突、上海磁悬浮机场延伸线项目中沿途小区业主的抗议活动、厦门PX项目所涉及的小区业主的抗议活动等等，都是近年来在城市治理过程之中社会各个利益主体表达自己利益诉求、各方相互博弈的典型事例。而与此同时，随着经济的不断发展，社会利益的结构也在不断分化和重组，利益主体也在日益趋于多元化，社会弱势群体的利益诉求问题和伴随着社会发展出现的贫富差距问题也日益显现。的多发，对城市的良性治理本身就是一个极为消极的因素，同时它也是对我国目前城市治理方法和手段的一个警告。在城市治理过程中，不能再一切以经济来衡量得失，而是应该着眼于城市中所有主体的和谐安定，力求减少冲突和矛盾，才能够真正实现城市的繁荣安定和有序发展。

一般按照城市治理的三主体论，按城市治理中的政府、公民、企业三类主体来划分，那么理论上，不同类型主体之间的冲突可主要分为以下三类冲突类型：

（1）政府与公民的冲突

这是目前社会上最易发最多发高发的一类冲突，以拆迁问题引发的冲突最为代表。作为极为强势的一方，政府在作出某些行为决定之时，未能完善地考虑到处在弱势的公民的利益，从而使其行为决定与公民产生直接对立的冲突，而公民受迫也会主动采取对立行动，从而产生诸如唐福珍自焚或是等等的恶性事件，危害了公民的生命财产，同时在社会上对政府产生不良影响，是一种双输的局面，而这种类型的冲突也就是现在最主要的也是危害最大的冲突。

（2）政府与企业的冲突

这个类型的冲突与第一类政府与公民的冲突基本一致。但在目前我国以发展经济为主要目标的时期，政府与企业的关系一般都还是相对友好合作，也较少发生冲突。但仍有一些个案，比如贵州茅台镇为打造白酒一条街而勒令当地商铺无条件搬迁的案例存在，在这类案例中，政府仍然处于非常强势的地位，更多的是对企业的命令，而看不出任何协商沟通的痕迹，而当地商户除了在新闻记者面前抱怨几句之外，也无可奈何。这两种类型的冲突中往往都是由政府的独断的强制行为所引起的。

（3）企业与公民的冲突

企业与公民的关系可以很简单地由市场来发生功效，也可以通过市场自身来调解，由第三方的政府来进行监管，所以这类冲突的处理体系，相比前两类冲突，就会相对科学有效很多。例如最近的食堂安全问题，就是某些企业对公民的一种侵害，是一种冲突，但因为有政府监管，有相应的法律法规，民众找得到负责的部门，找的到反映的渠道，问题解决地就会更为有效。

本文主要基于政府与公民的角度，主要讨论目前最为主要的第一种类型的冲突协调与处理。

2.我国城市冲突调解概况与不足

我国城市治理过程中的利益冲突与矛盾的处理方法，一般都较为简单随意、缺乏科学建构，其基本处理模式都是出了问题再临时解决问题，就问题论问题，而缺乏一整套的科学机制和有效体系来专门进行处理，从而导致了相似的冲突问题在不同的城市不断上演的局面。而究其根本原因，就在于政府在城市治理发展的过程中，地位过高，主导的作用过大，而又未能很好地听取、中和和尊重其余主体的利益和意愿，只为自身的利益，较为独断地进行一些行为，从而导致侵犯了其余主体的利益，由此冲突一触即发。而在调解过程中，又几乎只有政府为主导，而由于其自身牵扯上了利益关系，无法完全客观公正地进行冲突的处理与调解，从而也无法完全有效地解决冲突。我国政府与公民之间的冲突调解，已经进入一个重要的过渡时期。

概括来讲，我国现行的调解主要有下列不足之处：

（1）政府自身事务自己调解，无法做到完全的客观公正

在凡是涉及政府主体的冲突中，政府都兼裁判员与运动员于一身，在协商调解时势必难以做到完全的客观公正，所以必须考虑引入独立公正的第三方组织的协商调解。

（2）调解的效率不高

我国虽有专门的调解机构，但调解人员的素质并不是很高，缺乏丰富的调解经验，从而导致调解的效率并不是很高，专业性也比较不足，调解成功率不高。

（3）调解工作层次混乱，沟通渠道不畅

调解机构本身的组织机制就不尽合理，公民也缺乏自己利益的代言人，与政府的反馈沟通渠道缺乏，沟通的渠道不畅，往往不能及时地反馈交流，且调解的工作责任分配不清，层级比较模糊，这也严重影响了调解协商工作的有效性。

而存在以上不足的关键原因，就在于缺乏一个科学有效的机制来沟通协调及平衡城市治理过程中各个主体的利益关系，无法进行真正的协商沟通，无法在各方博弈中存小异而求大同从而达到整体的最优化，从而，一套有效的来调解化解冲突的、从而实现城市治理各主体间的合作博弈的良性结果的新的协商求同机制势在必行。

二、城市治理中冲突处理的新机制

一般可以认为，几乎所有的矛盾与冲突都是由利益分配引起的，所以建立一个良好的社会协商求同机制其实也就是去促成一种利益分配均等化的格局的产生，努力消除利益分配上的冲突，达成政府与社会民众的伙伴利益共同关系，从根本上消除冲突和矛盾的产生。所以依照这个大的思路，并结合前部分的分析，笔者提出以下建立新的城市主体协调机制的几个要点：

1.新的社会协商求同机制的目标

将社会中的各种矛盾冲突减至最小化，努力建设一个能够反映各方诉求的公民社会与政府的伙伴型关系或是利益共同体关系，建立社会发展成果的共享机制，努力实现社会公共产品和公共服务的均等化，从根本上解决转型期我国城市治理过程中存在的突出矛盾和突出问题。

2.新的社会协商求同机制的核心思想与主要框架

（1）核心思想

①在政府与公民的直接对话之外，必须引入客观考虑双方利益的第三方组织。可以包括营利组织与非营利组织。

②三方都是主体，也都互为客体。每一方都有表达自己意见、维护自身利益的渠道和平台，都有其可发挥的主观能动性空间，三方的地位趋于平等化，而非当今的不平等地位。

③建立有效的多中心的协商机制。多中心即指，在涉及到的公民、政府和第三方调解组织中，都各有一个能最好地代表其利益和声音的专业的权威组织，这既是一个意见表达的有效平台，也是利益代表的有效渠道。在遇到问题时，它先仅在自己的这一方内，进行意见搜集、利益诉求的工作，并择情进行内部的调解。明白和弄清自己这一方的利益和意见之后，三个专业的代表中心再进行协商开始外部的调解，通过内部和外部结合的调解，既可调高协商调解的效率，也能最好地反映客观问题，并争取到最后的三方平衡的最大利益。

④并且，要特别发挥公民的自治调解和第三方的参与调解作用，形成一套良好的调解协商机制。

（2）主要框架

①主体与客体

a.政府，公众，第三方组织，具体可有政府、公众、社会中介组织、社区、企事业单位等。但必须强调的是，这三方都有主体和客体的角色，之间为互动的关系。

b.鉴于这三类大的群体（尤其是公众和政府）过于庞大，意见比较复杂，问题也比较繁多，所以建议设立相对应的自我调解中心，在本群体内部首先进行一级调解协商。一级内部协商调解无法解决之时，再开始外部的二级三级协商。

②协商调解方式

按涉及主体的类型，我们共设置三级调解协商制度。

第一级：单主体内部的调解

公民中心在公民内部的调解，政府中心在政府内部的调解。这是最简单形式的调解，往往用于解决一些简单的邻里纠纷等平常社区冲突。充分发挥公民自治的力量。

第二级：双主体外部的调解

公民与政府的直接调解，第三方组织或政府对公民内部矛盾的调解。用于协调在单主体内部无法调解成功的情况。

第三级：三主体外部的调解

这是最高形式的调解，用于解决特别复杂的问题。

（3）建立三级调解制度的意义

①可以很好地进行分工，提高协商调解的效率，加强调解协商的专业化。

根据2007年的上海统计年鉴，2006年上海民间的纠纷调解按数量排序为“邻里纠纷”（34975件）“婚姻家庭”（22211）“房屋宅基地”（11568）“赔偿”（5594）（如表1所示），如果表达公民自治的代表中心能够在内部调解的当，相信相当部分的邻里纠纷和婚姻家庭的问题，都能够在第一级的调解协商下就得到解决，从而也就不用都动用人力财力都耗费更大的第二级和第三级调解协商，而二三级的调解协商也能够专注于去解决第一级所无法调和的矛盾与冲突，从而提高了整体的调解成功率，节省了整个社会的资源，也提高了整个社会的效率。

表1 主要年份民间纠纷调解分类统计 （单位：件）

类别 1990 2000 2005 2006

婚姻家庭 42426 19722 20074 22211

邻里纠纷 22658 25064 33244 34975

赔偿 1909 2483 4451 5594

房屋宅基地 9671 10359 11341 11568

总计 81076 63653 81495 90940

资料来源：上海统计年鉴.上海：2007

②充分体现了公民自治的思想，符合建设社会主义基层民主的大势所趋。

第一级调解协商，其实就是在公民或政府这个大群体内部的调解协商，自己的问题依靠自己的力量去解决，从而逐渐形成一套公民自己的调解协商机制，去解决生于产生公民内部的矛盾与冲突，并且在进行外部调解时也能更好地体现自身的利益。

③能够改变当前调解工作层次混乱，沟通渠道不畅的局面，给各方都提供一个层级清楚、表达沟通顺畅、责任明晰、反馈及时的调解协商机制。

一方面，公民与政府各有自己的协调中心，公民利益的表达渠道就从单一指向政府变为多向性的选择，可以根据事件本身的性质和程度自行决定选择哪一级的调解或者裁定。机构职能的明晰化能使调解问题的责任更加明晰且落实到位；另一方面，由于实现了各协商主调解机构主体间的明确分工，形成了各机构之间互相协作与制衡的机制，使公民的社会利益诉求表达途径日益多元化，让各阶层民众都能通过自己选择的适当渠道充分表达自身的利益诉求。

3.其他的一些具体建议

（1）要充分发挥听证会的积极作用，预防公民与政府之间冲突产生

如今听证会的机制虽然在我们的现实公共生活中也是确实存在着，而且在比如一些事关公民生活的事项例如水电费涨价等等方面发挥着一定的作用，但不可否认的是，在西方民主国家的公共生活决策中发挥着巨大作用的听证会在我们的中国更多程度上却仅仅流于一种形式的作用，而并非完全发挥着它的完全作用，也未在有关民生方面的公共决策中真正有效地输入反映民意。而很多公民与政府之间的矛盾产生就是因为政府做出的决策与公民的意愿有了实质的冲突，政府在做出决策并进行实施之时并未太多考虑到大多数民众的反应，从而造成了这种冲突。所以需要在更大程度上更好地发挥听证会的作用，充分发挥听证会的积极作用，将事前有效听证与事后有效反馈有机结合在一起，使它真正成为一种政府与民众交流沟通的渠道。

（2）各种调解相互协调衔接机制的引入与完善

要进一步探索和运用人民调解工作与行政调解、司法调解相衔接的工作模式，不断建立高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的新机制。要在调解公民与公民之间矛盾纠纷的基础上，加强与有关部门的协调配合，推广人民调解与治安调解、调解、司法调解相结合的联动机制，主动介入公民与法人及社会组织之间矛盾纠纷的调解，积极探索法人与法人之间的纠纷调解，鼓励有条件的地方在法院指导下探索一定标的额以下的纠纷先行调解的方法，拓展人民调解工作领域。指导人民调解组织充分利用人民调解网络的作用，加强纠纷信息的反馈工作。充分利用和依靠调解委员会、调解小组、调解员、纠纷信息员的组织网络优势和人员队伍优势，加强对各类纠纷信息的搜集整理和汇总分析，健全和落实纠纷信息反馈制度，重大社情报告制度和的快速反应制度，全面掌握真实客观的纠纷信息，真正做到下情上达，上情下达，为党委、政府依法妥善解决各类纠纷提供准确依据。

（3）政府积极完善社会保障系统，减小社会利益分配的不公平程度

完善的社会保障系统是社会福利的一种体现，也是社会收入再分配的一种调节，它可以缩小社会的贫富差距，减小社会利益分配的不公平程度。通过这样的主动努力，逐步提高社会的整体福利水平，逐步建立起一套更为公平更为照顾弱势群体的利益分配机制，从而从根本上解决利益冲突产生从而产生社会矛盾的真正原因。

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作者简介：李正方（1988-），男，江台人，同济大学经济与管理学院在读硕士研究生。