大兴水利更要建组织

刚结束的中央农村工作会议提出要“太兴水利强基础”。另据报道，国家有计划在今冬明春投入超过1700亿元大兴水利，2011全年投资或超过4000亿……以弥补过去数十年的农田水利欠账。这可谓将农田水利放在了空前重要的位置。

笔者认为，农田水利面临的问题实质上是基层的治理问题，在建好水利硬件设施的同时，更要加强基层组织建设，才是化解治理性干旱的长远之计。

我国多个地区近年大旱，其实是治理性干旱，其实质是乡村基层组织的治理困境。二十多年来，尤其是税费改革以来，南于多村基层组织治理资源丧失，治理职能向经济增长指标过度倾斜，造成治理责任严重错位、缺位。而且，长期以来的乡村治理内卷化造成乡村利益共同体不断强化，基层组织缺乏对不关切自身利益事务的积极性。这使基层农村水利困难主要表现为“三无难题”，即无钱修水利、无能力用水利、无意愿管水利。

首先，基层组织无钱修水利。分田到户后，国家对农田水利投资严重不足，乡村集体经济不断式微，在以市场化为导向的改革中，乡村中小水利设施长久失修，堵淤塞积日益严重。

1988年“莱芜经验”向全国的推广，标志着国家对农田水利的政策发生重大变化。之后，1988年水利部《关于依靠群众合作兴修农村水利的意见》，1996年国务院《关于进一步加强农田水利基本建设的通知》，其基本方向都是“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”，以水费养水利，而国家财政对农田水利的投资和人力投入大为减少。：2003年开始的税费改革取消了“两工”和共同生产费，由于基层组织收不起水费，这实质是基本对农田水利实施“断奶”。

结果是，各地中小水利设施“被承包”、“被买卖”，能盈利的水利设施则被部分人占有，不能盈利的给了村组，后又被分包给个人，或是逐渐被荒废了。

其次，基层政府也无能力用水利。税费改革之后，基层组织由于普遍面临治理资源缺失、手段缺乏的困境，治理能力几乎完全丧失，造成不能有效治理乡村利：会中的钉子户或搭便车行为。其后果是：由于乡村组织无法提供基本的生产公共品，农户只有自己挖堰打井建小水利求生。进而又导致大、中、小水利之间在缺乏组织协调的情况下陷入恶性循环。

以上两点是两湖、安徽、江西、豫南等江淮农区的真实写照。

最后，基层组织还缺乏治理农田水利的主动性与积极性。长期以来，我们对基层组织和官员的考核过多地关注于经济增长，而忽视了为农民和农业生产提供公共品服务。更严重的是，基层组织形成了上下级之间的利益共同体，而中央、省等上级政府又因信息不对称无法对基层组织和负责人真正问责。

总之，应该明确农田水利面临的问题不仅仅是硬件设施问题，更重要的是软件的机制与组织建设问题。国家万亿投资要收实效，就必须将硬件设施完善及软件组织和机制建设有机结合起来。其核心在于恢复和强化乡村组织，并动员农村将过剩劳动力投入到水利兴建的大潮中，而避免大兴机械替代劳动力投入。

第一，就水利管理的机制来讲，应以乡村组织主导取代市场主导。市场是交换行为专业化的结果，市场体制本身是一套制度费用，其追求资本平均收益。而加强乡村组织的治理能力，则可以低成本、高效率地解决水利公共品供给中的搭便车问题。

第二，对基层组织和官员进行水利问责。将水利组织、机制、设施等指标纳入到基层组织的考核体系中。

在更广阔的视野下，应跳出就水利论水利的循环技术悖论，而应该从乡村社会看农田水利，应该将乡村组织的重建提升到国家战略的高度。只有重建乡村组织和乡村社会，才能避免农村在失序中走向崩溃。此外，还要重建乡村社会的群众参与机制，以化解由于信息不对称造成的上级监管困境，推进建立乡村善治的制度基础。