内地“三公”支出瘦身术 熊剑锋

原本定于6月份公布的中央部门出国（境）经费、车辆购置及运行费、公务接待费（即“三公”经费）支出，截稿前，仍有外交部等10家单位未透露。

不过，财政部已汇总，2010年中央行政单位、事业单位和其他单位用财政拨款开支的“三公”经费，合计94.7亿元。其中，出国（境）经费17.73亿元，车辆购置及运行费61.69亿元，公务接待费15.28亿元。

但是这些数据引来了多方质疑，其中最大的质疑是数据的准确性，财政部公布的数据不仅与此前专家所提供的9000亿元说法相去甚远，不少部门仅2000余元的年人均支出更是让人难以信服。

日前，《中国青年报》社会调查中心通过“民意中国网”和搜狐新闻中心，对5424人进行的一项在线调查显示，对于当前中央部门“三公”的公开情况，86.1%的受访者表示不满意。七成被调查者对公布结果的真实性存疑；六成以上被调查者不满意对逾期不公布的部门缺乏问责。

缩水几何？

由于没有经过审计部门或者是其他审计力量的审计，各部门公布的数据完全来自于自行上报，其准确度和可信度大打折扣。

关于“三公”消费，被引用最为广泛的一个数据来自于此前北京大学法学院副院长王锡锌教授。王锡锌此前在中央电视台的《新闻1+1》栏目中披露，中国行政开支，仅公款吃喝、公费出国考察、公车的“三公”费用就接近9000亿元人民币，占总行政开支的30%。

王锡锌此后接受采访时，解释了9000亿元的数据来源。一是2005年中央党校主办的《学习时报》报道称，2004年全国用于公用车、公务接待的全年费用是6000亿元，占当年财政总收入两成；二是2000年《中国统计年鉴》显示，1999年国家用于公务考察的费用共计3000亿元，以后逐渐递增。

就《学习时报》的报道，国家行政学院教授竹立家称，有关2004年公款消费的数据是转引自广东省政协主办的《同舟共进》杂志；其他数据散见于正规的出版刊物，如1月22日的《参考消息》、2月27日的《学习时报》等。而2000年的统计年鉴，根据本刊记者查阅，其中并没有公务考察费用为3000亿元的记录。

对于王锡锌、竹立家的说法，财政部进行了反驳。2006年财政部预算司有关负责人接受“人民网”采访时表示，根据《2004年度行政事业单位决算》有关科目，对公车消费、出国费用等进行估算的结果为：公车消费1000亿元，公款伙食费172亿元、公费出国29亿元，三类开支合计1201亿元（其中中央136亿元，地方1065亿元），占当年全国财政收入的4.5%、财政支出的4.20。

该负责人同时表示，上述数据是根据中央和地方决算报表所列数据统计的（未包括转嫁到企事业单位的相关开支），实际生活中估计会略高于这一数字，但远远没有达到专家所说的9000亿元水平。

但即使按照财政部的2004年数据，今年中央各部委公布的“三公”数据也荒谬立现。因为从2004年到现在的7年间，是中国财政收入狂飙突进的7年，同时也是政府行政成本水涨船高的7年。具体来说，2004年，中国财政收入仅为2.63万亿元，而到了2010年全国财政收入就已经高达8.3万亿元，财政支出9.3万亿元，财政收入7年间增长了三倍有余，而行政管理费增速比财政支出的增速更快。

根据财政部综合司研究报告，1978年以来，中国行政管理费增速总体快于财政支出的增速，占财政支出的比重总体呈上升趋势。1978-2006年，中国行政管理费支出年均增长19.3%，明显高于同期财政支出13.7%的年均增速。

在财政支出年年增速高于GDP增速，而行政成本增速又年年高于财政支出增速的情况下，财政部公布的2010年的“三公”消费却反而出现了比7年前更低的局面。

另外，从“三公”经费占财政支出的比例也可以推算出此次中央部委公布的“三公”数据被低估。2004年，全国“三公”支出占当年财政支出的4.2%，中央财政“三公”经费占全年财政支出的0.46%。2010年的全国财政支出高达9.3万亿元，如果按照上述2004年比例计算，全国行政事业单位“三公”经费也要高达3900亿元，中央行政事业单位“三公”经费是为427亿元，这远远高于现在公布的94.7亿元。

如果考虑到这些年来行政成本占财政支出的比例的加速提高，全国行政事业单位的“三公”经费必是远高于3900亿元。

财政部公布的另外一些信息也可以作为“三公”经费被低估的一个印证。2010年，中央财政本级支出15989.73亿元，中央单位行政经费合计887.1亿元，三公经费94.7亿元。由此可大致计算得出，中央政府行政经费占中央本级支出的比重为5.54%，中央“三公”经费占行政经费的比重为10.68%。

但根据财政部综合司此前的研究报告，2006年行政管理费支出占财政支出的比重，就已由1978年的4.7%提高到18.3%。

假设这些年行政成本没有膨胀，把2006年的比重平移到2010年进行计算，2010年中央行政经费则应为2926.12亿元；2010年中央“三公”经费应为312.51亿元。

尤其是考虑到“三公”经费可以以各种科目藏身于预决算报表内和预算外资金中，或者转嫁到非财政资金中，此次中央部委公布的“三公”经费缩水幅度之大，无疑让人拥有充分的想象空间。

瘦身有方

那么，在财政预算面临逐渐走向公开的约束下，这些行政事业单位何以敢大胆低报“三公”经费并公之于众呢？这主要得益于中国模糊、抽象的预算编制体系给众多财政预算单位以极大的腾挪转移的空间。

在2007年之前，中国的财政预算编制制度中―直有“行政管理费用”这一项，“行政管理费用”包括人大、政协、政府机关、党派和社会团体、公检法司机构的基本运转经费和不含基本建设类的项目经费，以及各部门用于驻外机构、国际组织会费、出国费、招待费等外交外事支出。

2007年，财政部实行收支分类改革，财政支出的新科目体系由支出功能分类和支出经济分类构成。

支出功能分类主要反映政府活动的职能归属，如教育、国防、农业和社会保障等支出，这也是现行的全国人大代表和公众所能看到的预算编制方法。

而支出经济类分类则反映政府支出的具体用途，即政府的钱是怎么花出去的，是支付了人工费、会议费还是买了办公设备。

打一个比方，功能分类和经济分类类似于坐标轴上的纵轴和横轴，纵轴可以大致表示资金由哪一个部门支出，横轴可以表示资金大致用来做了什么。

实际上，在支出经济分类中，不仅包含了每个政府部门预算中的工资、福利、补助等具体项目，而且还明确设置了出国费、招待费及公车购置和维修保养费等科目，但是目前仍然没有按照经济分类编制预算，只是选择了中央14个部门进行试点，地方部分省份进行试点。

“仅仅是试点，并没有作为考核的依据。”一位财政部人士透露，“一些部门反映，经济分类科目的边界界定还不够清晰，如‘交通工具购置’中既包括普通的汽车摩托车，还包括飞机轮船，给具体的管理工作带来不便。”

和此前不同，在现在采用的功能分类的科目分类方法中，行政成本和“三公”消费这类的数据无法从科目上直接提取，原有按支出性质划分的“行政经费支出”被全部打散进入各自的支出功能分类。

打一个比方，教育部买了一辆公车，在之前的财政收支科目体系中，这笔支出将体现在“行政管理费用”下属的相应科目中；而在新的科目体系中，这一支出在财政预算和决算上可能显示为“教育类”下属的项级科目“教育管理事务”中，外人只能看到整个“教育管理事务”类支出的数额，根本无法看出来里面具体购买了什么商品和服务或者支付了人员工资。

在原来的行政经费支出科目下，教育、卫生、农业等各部门的行政经费全部纳入这一科目，而在2007年的改革之后，这些经费进入了分别被算作教育、卫生和农业的财政投入。

9000亿元“三公”消费的信息流传开来之后，国务院高层要求财政部拿出一个真实数据来。为了便于统计，财政部在原有的类、款、项三级目录之下，再设立第四级别的“目”级科目，将每一“项”级支出再细分为22个“目”级科目。

在这次统计行政成本和“三公”费用的过程中，财政部将行政成本定义为行政单位的基本支出和项目支出，也就是说，事业单位的行政成本以及行政单位的基本建设、住房改革、离退休支出都没有包括在财政部统计的行政成本之内。加之，事业单位中的相当部分实际上也是财政拨款单位，其同样由财政负担的“三公”费用也没有进入此次统计范围。

将“三公”经费藏起来的手段除了缩小“三公”消费预算科目范围，还将“三公”消费数额藏身于其他科目中，以及将支出转嫁给下级部门等。

湖北省统计局副局长叶青透露，不少单位在统计“三公”经费的公车消费时，将公车配备的司机往往单独算人人员经费，这样司机的工资就算入基本支出，而不会算入“三公”费用当中。

“三公”经费从预算外资金中支出，也是逃避曝光和监管的方法之一。有学者分析了上世纪九十年代行政成本数据，发现1996年中国政府的行政总支出中预算外支出就占了50%多，之后的1997年、1998年和1999年，预算外支出基本上都占到行政总支出的一半。进入2l世纪以来，预算外支出所占行政总支出的比重逐年下降，但是绝对数还是逐年提高的。

而此次各部委公布的“三公”经费，在前面都加了“财政拨款”字样。用此明确表示，公布的“三公”经费仅仅为预算内费用，大量预算外的行政事业收费收入的支出，被包裹了起来。