从房屋登记信息公开行政案件引发的思考

近年来，随着房屋登记机构信息化建设深入推进，房屋登记信息日趋丰富和健全，登记信息的应用领域越来越广，信息对外利用成为登记机构的重要工作之一。而且自2008年5月1日施行的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）出台后，社会要求房屋登记信息公开的呼声日益高涨。由于社会对房屋登记信息公开的需求增加与各界对房屋登记信息公开方面的法律条文理解不同和适用冲突，造成房屋登记信息公开行政案件日趋增多，如2011年无锡市区发生的因房屋登记信息公开引发的行政复议1起，占全年市区行政案件的10%。2012年发生此类行政复议5起，占全年市区行政案件的50%。房屋登记信息公开行政案件若不妥善处理，将会引发更多的行政案件和矛盾纠纷，从而影响政府公信力和社会稳定。为此，笔者认为有必要对房屋登记信息公开行政案件的主要类型、成因以及房屋登记信息公开的定性与法律适用进行分析和探讨，以便提出合理的对策与建议。

一、房屋登记信息公开行政案件的主要类型及成因分析

（一）主要类型

1.以未公开信息为由提起行政案件

申请人以本人为拆迁地块的被拆迁人，要求公开某处房屋初始登记情况及资料，但并未提供自己和上述房屋的关系证明。登记机构在信息公开回复中告知了其查询方式和查询途径，也告知了查询时应携带的资料。但申请人以登记机构未公开相关房屋登记信息为由提起行政案件。

2.对无房屋登记信息持有异议提起行政案件

申请人要求公开某处房屋登记信息，并且也至登记机构查询房屋登记信息。登记机构明确告知无房屋登记信息。但申请人不服，认为该处房屋早已建成，而且还有户口簿上的门牌号予以证明房屋的存在。故以登记机构违反信息公开的法定职责为由提起行政案件。

3.以信息公开答复主体不适格为由提起行政案件

例如，2011年11月7日申请人向某登记工作机构寄出一份《政府信息公开申请表》，要求公开某处房屋登记信息。该登记工作机构所属的分中心根据《政府信息公开申请表》的内容作出答复，并由登记工作机构于同年11月14日向申请人寄出挂号信。由于申请人提供的地址已经拆迁，该挂号信于同年12月19日被退回登记工作机构。当日，登记工作机构人员电话联系申请人领取书面答复，申请人于同年12月20日领取了答复信。之后，申请人以答复人为分中心而不是适格的答复主体，且未在法定期限内公开房屋登记信息为由提起行政案件。

（二）成因分析

通过对上述案件的处理和分析，笔者认为，引发上述案件的焦点在于申请人对房屋登记信息公开范围的理解存在扩大化与绝对化。申请人普遍认为房屋登记信息属于政府信息，理所当然应纳入《条例》调整的范围。申请人可以根据《条例》第13条规定，“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”，即根据规定向登记机构提出申请公开房屋登记信息，登记机构就应该根据申请人提供其生活、生产、科研等特殊需要的证明文件，向其公开相关信息。而登记机构认为，如果申请人提出房屋登记信息公开请求，可以通过指引方式，告知申请人根据房屋登记信息查询的相关规定依法查询，并告知其具体的查询方式和查询途径。其法律依据为《物权法》第18条规定，权利人和利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。《物权法》属于法律，在法律层级上高于《条例》。既然《物权法》明确规定了有关当事人可依法查询，那么登记机构就应该根据这个规定，要求申请人提供其具有查询资格的证明文件后，再申请查询相关房屋登记信息。申请人则不认同此观点，其认为获取房屋登记信息是通过申请政府信息公开还是查询的途径，是其选择的基本权利，登记机构无法阻止。正是由于申请人与登记机构的观点不一致，造成了理解上的矛盾和冲突。由此，申请人不服登记机构的政府信息不公开行为，引发了上述行政案件。其次，申请人在提出信息公开申请和进行房屋登记信息查询时，登记机构的不规范答复和查询行为也是行政案件发生的主要原因。

二、房屋登记信息公开的定性与法律适用

房屋登记信息是房屋登记机构在房屋登记行为过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。房屋登记行为是房屋登记机构作为行政主体应申请人的申请做出的行为，是一种行政行为。因此，房屋登记行为所产生的信息也应当归入政府信息，即房屋登记信息属于政府信息。但房屋登记信息是一种包含房屋登记申请人主体信息、申请人所有的房屋信息等隐私的信息，由于登记信息的这种特殊属性，使得登记机构在适用《条例》，以及平衡房屋登记信息公开与隐私权保护两者利益关系上带来了困惑和难题。对于房屋登记信息是否应列入政府信息公开范畴，笔者认为需根据房屋登记信息的特性来决定。

（一）房屋登记信息为信息

房屋登记信息既然是登记机构根据申请人的房屋登记申请而做出的行政行为所形成的记录和保存的信息，因此，房屋登记信息不可避免地包含了房屋登记申请人、权利人等主体的信息，这些信息可能涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私。如权利人为自然人的，权利人的姓名、身份证号码等个人信息是房屋登记信息中必不可少的内容，甚至于住址、联系方式、职业、信用状况等个人信息都可能在房屋登记信息中有所体现，这些个人信息在一般意义上可归属于隐私的范畴。2010年7月1日起施行的《侵权责任法》首次将隐私权明确为一项独立的人格权，同样将对隐私权的保护上升到了民事基本法的高度。这与《物权法》第18条的规定所遵循的法律实质精神是一致的，即出发点都是为了保护权利人隐私权。

（二）房屋登记信息公开属附条件的信息公开范畴

《物权法》的出台确立了以物权登记生效为主要形式的公示制度，赋予了登记的公示公信效力。同时，《物权法》规定了房屋登记资料的查询、复制的基本原则，以保障房屋登记的公示公信制度价值得到实现。但是《条例》的出台又明确赋予行政机关信息公开的法定职责。因此，当登记机构履行登记资料查询或信息公开的职责时，其同时也陷入了如何兼顾保护权利人权利的困境，即公域隐私权的保护问题。从房屋登记信息查询或信息公开的有关规定可以发现，虽然在一定程度上都注意到了这个问题，也设定了规则，但并没有形成完整统一的体系，不同位阶的法律、法规、规章等规范性文件存在着诸如互相矛盾或本身规定模糊的问题，并且基于不同的利益诉求，直接导致在实践适用中不同的登记机构、甚至于行政、司法审判领域意见不甚统一。

笔者认为，房屋登记信息的公开属附条件的信息公开范畴。这在我国相应的法律法规中有所涉及。从目前法律层次较高的《物权法》第18条明确规定房屋登记信息是依法查询，即通过查询的途径来达到信息公开目的。《房屋权属登记信息查询暂行办法》、《房地产登记技术规程》则对具体查询的方式和条件做了相应规定。从这些规定可以看出，《物权法》、《房屋权属登记信息查询暂行办法》和《房地产登记技术规程》则更多体现房屋登记信息公开申请人与隐私权人的利益权衡。《条例》明确地将隐私排除在一般的公开范围之外，但是根据《条例》第14条第4款规定，除非符合两种例外情况：一是权利人同意的情况可以公开，这与《物权法》、《房屋权属登记信息查询暂行办法》和《房地产登记技术规程》规定的权利人可以查询有相同的价值取向；二是信息不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以公开。值得注意的是，《条例》对于公共利益的例外规定，衍生出登记机构需要对“是否属于隐私”进行界定，如果界定是隐私，则需要进一步作出“公开是否可能会损害第三方合法权益”、“是否应当通知第三方”、“不公开是否可能对公共利益造成重大影响”的连续判断。《条例》第13条规定的“三需要”概念则显得较为原则，在理解上具有相当的灵活性。

房屋登记信息既然为涉及权利人隐私权的信息，在未得到权利人同意的前提下是不能公开的。只有在信息不公开对公共利益造成重大影响的，那些涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，登记机构才可以公开，但也不是强制公开。而且2011年8月13日施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第8条“政府信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，人民法院应当认定属于不予公开范围。政府信息涉及商业秘密、个人隐私，但权利人同意公开，或者不公开可能对公共利益造成重大影响的，不受前款规定的限制”的规定也与《条例》第14条的规定相互契合。

从房屋登记信息而言，都是权利人的特有房屋信息。一般情况下，信息不公开是不会对公共利益造成重大影响的。反之，若无条件地进行信息公开，极易损害权利人的人身、财产安全，造成社会不稳定。当然，对于那些正当利用房屋登记信息的申请人，我国通过制定相应的查询规定，可以将房屋登记信息附条件公开。如2007年1月1日施行的《房屋权属登记信息查询暂行办法》对各类申请查询主体资格、查询内容、查询提交证明进行了详细规定。2012年6月1日施行的国家第一部房地产登记行业标准《房地产登记技术规程》针对房屋登记信息查询中遇到的实际问题，进行了完善和补充。

综合上述，笔者认为，房屋登记信息属于政府信息，当然适用于《条例》有关信息公开的规定，但是房屋登记信息的特性决定了其不属于主动公开的政府信息，在法律上房屋登记信息公开行为可以定性为附条件的信息公开行政行为，即申请人若要求公开房屋登记信息，需提供权利人同意或信息不公开可能对公共利益造成重大影响的有效证明，登记机构方可公开。否则，申请人就应该按照《物权法》、《房屋权属登记信息查询暂行办法》、《房地产登记技术规程》的规定，通过依法查询方式获取房屋登记信息。

三、避免房屋登记信息公开行政案件的对策与建议

针对房屋登记信息公开行政案件引发的原因、登记信息的特性以及登记信息公开的定性，并结合工作实际就如何避免此类案件的发生，笔者提出如下对策与建议。

（一）规范信息公开申请答复行为，减少瑕疵和差错

在申请人提起房屋登记信息公开行政案件之前，往往事前会向登记机构提出公开申请的要求。此时，建议登记机构事前做好充分准备，做好答复工作。一是答复主体和期限要符合《条例》的要求。根据《条例》第24条规定，“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日”。因此只有具备房屋登记信息公开职责的行政机关（目前大部分地区为登记机构）才具有答复的主体资格，并且需在《条例》规定的法定期限内进行答复。在前面所提到的案件中因为答复主体非行政机关，而是所属登记工作机构的分中心，因此，该起案件以答复主体为非合法主体，复议机关作出被申请人不履行法定职责的行为违法，责令被申请人自收到复议决定之日起十个工作日内依法履行职责。二是针对信息公开内容区分情况制作严谨合法的答复格式文本。登记机构在作出信息公开答复时，应组织相关部门，根据《物权法》、《条例》、《房屋登记信息查询暂行办法》、《房地产登记技术规程》等法律法规规定进行研究，区分不同公开申请内容，制作不同版本的严谨合法答复格式文本。如有的申请人要求公开登记簿内容，有的则要求公开原始登记凭证。三是积极主动与申请人进行沟通，做好解释工作，让申请人意识到房屋登记信息是信息，在未得到权利人同意下主动公开，将侵犯权利人的合法权益，并违反《物权法》、《房屋登记信息查询暂行办法》、《房地产登记技术规程》等相关规定。登记机构可采取引导的方式，告知申请人通过依法查询的方式和途径，获取所要了解的房屋登记信息。

（二）完善房屋登记信息查询制度，避免矛盾和纠纷

目前，大多数地区房屋登记信息公开行政案件呈上升趋势。而且，有的地区信息公开的案子又发生了新的转变，已从行政复议渠道延伸到行政诉讼领域，这给登记机构工作带来了难度和挑战。而引起这些行政案件的另一个重要原因是登记机构的房屋登记信息查询制度还不够完善，查询行为欠规范，如什么人可以查询，通过什么程序查询，查询时都要提供哪些要件，可以查询哪些内容，还不够细化。对于申请人查询登记信息的，不要求填写查询申请书，查询结束后该出具查询结果的不出具相应证明等不规范行为仍有存在。为此，建议登记机构针对查询中遇到的各种问题制定详细的操作细则，并通过信息化手段设计严密的查询系统。查询人员严格按照规定进行操作，不允许自图方便，擅自删减查询程序。

（三）加大与复议、司法部门沟通力度，增强理解与共识

房屋登记信息是否属政府信息公开范围，如何公开、如何平衡信息公开申请人与权利人隐私权保护的利益等，司法界、实务界可能还存在不统一的认识和想法。为此，建议登记机构加大与复议、司法部门沟通力度，就房屋登记信息的特性、公开性质、公开与查询具体要求等进行专题讨论，增强对有关信息公开内容的理解和共识，并形成有关文件和会议纪要，从而有利于统一依法行政和司法审判的尺度，从源头减少行政案件的纠纷和矛盾。