发达国家洪水保险制度与中国洪水保险模式

摘 要:就美国洪水保险制度产生和建立的过程,从洪水保险基础制作、运作体制及方式、洪水保险激励与约束机制、洪水保险基金管理和洪水保险计划执行分别进行论述。并对英法等国自然灾害保险制度、洪水保险计划进行分析,对中国洪水保险模式中几种方式进行了探讨。

关键词:洪水保险制度;自然灾害保险制度;洪水保险计划;中国洪水保险模式

中图分类号:F84

文献标识码:A

文章编号:1005-569X(2010)06-0136-04

1 引言

城市洪水保险在国外欧美等国早有研究和实施。具有代表性的是美国1968年提出的洪水保险计划,它提出了国家、州政府和地方政府及个人和企业在洪水保险中的互相关系与作用。其目的是通过社会参加社会保险的积累对洪水风险给全社会带来损失的补偿,从而保证全社会成员的满足程度在洪水风险中不会减少很多,从整体上提高全社会的社会福利。发达国家如美英法等国的洪水保险计划几经修改完善,己成为一种可实施的国家洪水保险计划。

2 美国洪水保险

2.1 洪水保险产生背景

20世纪30~70年代,美国联邦政府和州政府修建了大量的水库、堤防等防洪工程,在一定程度上减轻了洪水灾害损失,防洪工程所取得的防洪效益是毋庸置疑的。但是,由于洪泛区土地的无序开发及其人口、资产的不断增加,水灾损失与政府的灾害救济费用每年仍呈增长趋势。为了改变这一状况,美国联邦政府于上世纪50~60年代开始考虑用非工程措施来解决洪水灾害问题,美国的防洪政策也由此作了相应的调整,开始注重非工程措施的减灾作用。洪水保险作为主要非工程措施之一,逐渐引起了有关部门的重视,并开始研究和推广实施。

2.2 洪水保险制度建立

美国的洪水保险,是从立法着手,由政府运作,利用私人公司,通过商业手段,逐步实施和发展起来的。目前美国已建立了一套较好的洪水保险运作模式,调动了联邦政府、当地社区和个人的积极性,并最终提高了洪泛区的管理水平,减少了洪灾损失,从而使美国成为世界上最早建立强制性洪水保险的国家,20世纪50年代初,美国就开始着手洪水保险的研究。1956年美国国会通过了《联邦灾害保险法》,设立了联邦洪水保险制度,主要目的是通过对洪泛区征收洪水保险费,一方面可以增加洪水高风险地区成本,抑制土地开发,避免更多的洪水灾害损失,另一方面能减轻政府救灾的财政负担。在这期间,防洪保险是由保险公司承担,但由于洪水灾害损失预测困难很大,一场大的洪水可以导致数家保险公司破产,保险公司对从事防洪保险没有积极性,洪水保险在执行初期并不顺利。

1965年,美国联邦政府、国会和保险公司开始协商解决洪水保险问题。1968年国会通过了《全国洪水保险法》并据此制定了《国家洪水保险计划》,建立了国家洪水保险基金。国会授权住宅与城市建设部组建了联邦保险管理局,负责国家洪水保险计划的管理,联邦保险管理局又与拥有120多家保险公司的国家洪水保险协会建立了合作关系。至此,国家洪水保险计划由政府运作管理,保险公司参与实施,在全国各地逐渐开展起来。

《全国洪水保险法》提出了洪水保险计划,并规定该计划由全国洪水保险人协会具体管理,不过这时的计划实施仍采取自愿形式,即由该协会的成员公司(起初为130个)通过其人,向符合投保全国洪水保险计划条件的社区销售洪水保险。一旦洪水发生,承保公司收不抵支时,联邦财政承担保险公司的部分赔偿金,这不但可以稳定承保洪水保险的保险公司的经营,也可以使受灾地区得到经济补偿。1973年,美国国会又通过了《洪水灾害防御法》,并于次年实施。首先该法不但扩大了洪水保险计划的责任范围,如将塌方、地表移动等列入赔偿范围,而且还将联邦洪水保险基金由40亿美元增加到100亿美元,并规定,居住在洪泛区的受灾者若未购买洪水保险,将不能获得联邦政府的灾难援助或灾害贷款等优惠政策,其中包括利息仅为2%的长期贷款和2000美元或更多的豁免优待。这种方法颇具吸引力,增强了人们投保洪水保险的愿望,也强化了人们的洪水风险意识。

联邦洪水保险计划是由联邦政府保险组织,其特点是资本属国有,业务经营具有垄断性,其经营有专门政策法律规范。一般自负盈亏,少数情况予以补贴。保险一般用固定费率制,且费率较高。

全国洪水保险计划(NFIP)由联邦保险管理确定费率,确定洪水风险区域和风险等级,建立洪泛区建设规范。对座落于确定为防洪标准为100年区域的民用建筑保险限额为250000美元,非民用建筑为500000美元;对地方政府没有确定防洪标准的,则分别为250000美元和100000美元。保险费率的制定综合了全国的情况,将其分为若干个组:A――水库及河道沿岸;V――海滨地区;B,C,X――代表有较低风险洪水地区的财产。建筑标准主要集中在底层,地下室的高度要符合100年一遇标准,禁止影响防洪通道。只有地方政府采取了防洪减灾措施的地区,才能得到联邦政府在防洪建设项目上的援助,个人才能对这些社区的财产购买保险。

国家洪水保险实施中的困难有,逆向选择的存在,风险不易分散,很难精确估计损失,保险费率太低,没能正确反映洪水风险损失,而导致的补贴似乎加剧了洪泛区的发展。

Browne,Mark J.&Robert E.Hoyt(2000)利用1983年到1993年美国50个州数据,分析了“美国国家洪水保险项目”实施情况,指出尽管该项目40%的保单得到补助,但项目覆盖率依然很低。由于收入水平和洪水保险价格等原因造成居民和企业对洪水保险的有效需求不足,1993年该项目所承担的损失不到实际洪水损失的8%,这一情况在低收入地区更为突出。研究表明对于低收入群体来说,保险可能并不是最好的洪水风险转移方法。

2.3 洪水保险基础研究

洪泛区洪水风险图、洪水保险费率图是实施洪水保险的基础和依据,也是开展洪水保险的前提。60年代初期,美国政府投入了大量人力和财力,历时数年时间编制完成了全国洪水风险图,并根据情况的变化,不断修订洪水风险图对不同频率洪水淹没范围、水深作了区划。洪水保险费率图则在洪水风险图的基础上对各个地区的保险费率作了区划。

洪水风险图的绘制是联邦紧急事务管理局在全国公开招标选定多家公司完成的,合作期限一般为3~5年,多家公司为全国分区绘制了洪水风险图,并提供有关技术咨询服务。

2.4 洪水保险运作体制及方式

国家洪水保险计划是由联邦政府管理和运作,洪水保险基金由国家统一管理,具体操作则由保险公司完成。保险公司执行联邦紧急事务管理局的洪水保险计划,主要是向洪泛区居民出售洪水保险,并在洪灾发生时及时办理有关赔偿手续和垫付赔偿资金,其保费收入上缴国家洪水保险基金,赔付也由国家洪水保险基金支付,保险公司不承担风险,风险由联邦政府承担。个人可通过保险公司或保险咨询公司购买保险,一般每个家庭每年为洪水保险需支付300~400美元。联邦紧急事务管理局根据保险公司保单的售出情况返还保费的32.5%,作为保险公司的收益和费用,保险公司再从这些费用中返还10%~20%给洪水保险咨询公司。目前,全国有91家比较大的洪水保险公司参与联邦紧急事务管理局的洪水保险计划,还有约130家洪水保险咨询公司通过这91家洪水保险公司参与这项工作。

当洪灾发生后,保险公司不是赔付洪灾的全部损失,只是赔付其中的一部分,如对于房屋赔付约68%,并且限定最高赔付标准,房屋最高赔付标准为25万美元,屋内物品最高赔付标准为10万美元。

2.5 洪水保险激励与约束机制

美国的洪水保险并非是强制性的保险,而是由社区、保险业和银行业共同参与,通过一系列相关法律、政策和规定,来鼓励居民购买保险。

政策规定行洪区内原则上禁止修建房屋,已建的要迁出。在洪泛区,建筑物基础要高于100年一遇水位。保险计划实施之前已有的建筑,要采取防御措施。遭受洪水毁坏的房屋,在利用保险赔付重建时,必须满足防御100年一遇洪水的要求。开发新项目,必须取得许可证,并保证其所用的建筑材料和建筑方法将最大限度地减少未来有可能发生的洪灾损失,联邦政府才会为建筑物及其内部的财产进行保险。

政策还规定社区如果不参加洪水保险,当出现洪水灾害后,社区的重建和恢复将无法获得政府的财政帮助和信贷担保。洪泛区居民如果不参加洪水保险,他在购买和建造房屋时,将无法获得银行的贷款,这一措施也减少了银行的贷款风险。

地方政府在国家洪水保险计划实施过程中也发挥了重要作用,一是指导洪泛区开发建设,划定不同标准洪水淹没区域,规定洪泛区不同区域建筑物底部的高度;二是发放洪泛区建设许可证。

2.6 洪水保险基金管理

美国的防洪保险基金是非盈利的,并由联邦政府统一管理。如果发生较大洪水,洪水保险基金不够支付保险赔偿时,联邦紧急事务管理局会向国家财政临时借款,日后再从洪水保险基金中还付。目前联邦紧急事务管理局管理的洪水保险基金仍欠联邦政府财政17亿美元,2000年洪水保险售出434万个保单、15亿美元,实际支出16亿美元。

2.7 洪水保险计划执行

在美国,约有2万个社区涉及到防洪问题,目前已有1.97万个社区参加了国家洪水保险计划,联邦政府洪水保险计划不强迫社区参加洪水保险,但一般规定在100年一遇洪水淹没区以内必须购买洪水保险,高于100年一遇洪水区域不要求必须购买,目前美国洪泛区中参加保险的社区达90%以上,但参加保险的居民只有40%。

3 法国自然灾害保险制度

1982年法国议会通过了一项法律,建立一个新的自然灾害保险制度:规定法国境内的财产在购买财产险的同时可以购买附加险(自然灾害一切险)来免受自然灾害而带来的直接物质损失和利润损失,但是否为自然灾害需由政府公布发令来认定。法律将自然灾害定义为:由异常的自然力量造成的事件,包括洪水,滑坡与沉陷,干旱、雪崩,地震和海啸。这项附加险的费率是根据每一合同设置的单一费率为基础计算出来的,政府作为再保险人对中央再保险公司进行担保。例如1982年8月至1983年10月,对于投了火险和其他财产损失险,以及利润损失险的,自然灾害综合险的保险费率是5.5%。这个费率是公共管理部门根据洪水平均每年造成6亿法郎的损失而制定的,原则上它可为洪水这一频繁的灾害所造成的损失提供赔偿,以及支付保险公司的管理费和中间人的佣金。1983年10月起,灾害险费率调至9%。同时法律规定,对于涉及自然灾害的风险,保险公司不得在世界再保险公司寻找保护。立法授权中央再保险公司在国家的保证下对这些风险进行担保。不过,这并非强制制度,保险公司可以选择再保险,也可以挑选再保险人。

这种制度由于立法的支持有效的克服了私人保险公司遇到的“逆向选择”的困扰。因为在传统保险做法下,逆向选择使得洪水风险变成“不可保的”。但是由于大多数人面临的风险较小,只有少数人面临的风险很高。因此由于投保人数少带来的经济问题,会引发该制度的严重的不平衡,甚至该制度的存在都会收到威胁。

4 英国洪水保险计划

英国是少数提供私人洪水保险的国家之一。1961年政府和保险业间签署了一个协议,协议给定了政府必须提供足够的防洪措施,而保险业必须为所有财产提供洪水保险,而且保险费率不得超过所有投保财产的0.5%。

洪水保险是和所有自然灾害绑定的,且由于财产抵押要求财产必须投保所有灾害险,因此洪水保险实际上是强制性的。这种保险形式,由于保险费率与实际的洪水风险无关,因此道德风险成为主要问题。不管是政府还是投保人都对洪水风险漠不关心,缺乏责任感。在协议签订前,英国和其他大部分发达国家一样,都是由国家承担灾害补偿救济责任,但自从1961签订协议将此责任转嫁给保险公司以后,情况就发生了很大的改变。由于协议并未规定政府的防洪力度,政府的防洪投资实际上是减少了。在上世纪六十年代,日本每年的防洪投资为GDP的0.2%~0.9%,而英国不超过0.03%。尽管洪水风险损失只占到总财产的10%,但由于洪水风险是强制保险,风险实际上在所有的财产所有者之间分摊,故洪水保险的渗透率在75%和95%之间。从20世纪90年代起,全球气候变暖引起海平面上升,厄尔尼诺现象,越来越频繁的自然灾害,包括洪水、飓风等使保险业感受到潜在的巨大威胁。天气变化,防御工程的老化和财产值的增加导致了洪水风险的增长。这种压力使保险公司可能会退出协议,除非政府采取更为实际的防洪措施来减轻未来的洪水风险。一种方式是直接增加防洪投入,例如修建堤防;另一种是地方政府必须控制洪泛区财产的风险损失增加,加强洪泛区管理,例如禁止在洪泛区修建新建筑。

2002年,协议作了一些实质性的修改。洪水保险由无条件提供改为有条件的,且保费不再是统一的,而是有差别的。“有条件”不仅指经济上的考虑,而且也包括其他难以评价和控制的非经济的因素,如防洪措施。除了政府采取各种努力使得高风险区的财产可保以外,保险业也可以要求投保人采取预防措施作为投保的条件。这种修改使得道德风险问题得到了一些缓解,但仍不能完全解决。

5 中国洪水保险模式实践

中国自20世纪80年代初恢复保险业以来,对洪水保险开展了积极的研究,并进行了多种形式的尝试,积累了一定的经验与教训。20世纪90年代以来,全国洪涝灾害的保险赔款累计近200亿元。对于受灾投保企业迅速恢复生产、受灾家庭重建家园,保障社会经济的稳定发展,发挥了积极的作用。同时,国家已经开始探讨将洪水保险作为加强洪水风险管理的一种手段,但尚未进入全面推行阶段。洪水风险分析与区划的研究已经取得了积极的进展,为推进洪水保险提供了有力的技术支持。

5.1 通用型洪水保险

中国人民保险公司1980年重建以来,水灾损失被纳为赔付的范畴。但是,洪水保险并不单独列项,只是各种自然灾害保险中的一项。它采取适用于各种自然灾害和意外事故的综合条款,因此,称之为通用型洪水保险。

5.2 定向型洪水保险

1986年1月至1988年12月,1992年秋季至1996年秋季,水电部、财政部、民政部与中国人民保险公司分两个阶段开展了安徽省淮河行、蓄洪保险。在保险试点期限内,一旦行洪,农作物直接受到的损失部分,将由保险公司据保险条款的规定负责赔偿。国家不再拨付农作物遭受直接水毁损失部分的救济款;同时,作为执行保险合同的先决条件,行滞洪区的围堤堤顶高度不得超过国家指定的标准,超高者必须铲除。淮河行、蓄洪区的洪水保险试点是一种享有国家补贴的商业性保险。因被保险对象限制在特定的行滞洪区内,并有洪水保险。

5.3 专向型洪水保险

我国防洪工程战线长。在重大水灾年份,水毁工程必须及时修复,资金缺口大,国家财政负担很重。对防洪工程实施工程保险,是一种专向型洪水保险。

5.4 政策型洪水保险

1985年至1993年民政部推行的农村救灾保险是与洪水保险相关的政策性保险。全国设立了102个试点县。保险范围涉及农房、耕畜、劳动力与农作物等,实行“低保额、低保费、低赔付和高保面”的“三低一高”原则。试点期间针对不同区域特点探索出四种保险模式,①商业性保险模式;②借贷保险模式;③互保共济模式;④储粮储金模式。这些试点为我国开展洪水保险积累了宝贵的经验和教训,对我国开展洪水保险具有借鉴意义。但各种试点方式都暴露出一些问题。除此之外,由于洪水是小概率事件,在特定的试点时间和试点区域,洪水不一定发生,因此根据试点得出的结论对洪水保险的借鉴意义是有限的。

6 结语

在我国,建立国家洪水保险体制具有重要的意义,但在具体实施方式上需要慎重。片面的宣传或简单照搬他国的经验,可能会对决策者产生误导。美国洪水保险体制给我们的一个重要启示是:只有以立法与国家计划的形式、以及与经济手段相结合来推进洪泛区的洪水风险管理,才能达到抑制洪灾损失随经济发展急剧增长的目的。我国的洪泛区土地已经人满为患,洪水高风险区的开发已成既定事实。但是我国的城市化刚进入高速发展时期,如何发挥洪水保险的作用,避免高速城市化过程中人为加重水灾损失的趋向,仍有积极的意义。

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Research on Flood Insurance System in Developed Country and Flood

Insurance Model in China

Zhong Shiming

(Administration Deportment of Tiegang Shiyan Reservoirs Shenzhen 5181833)

Abstract: This paper discusses the basic execution the operation mechanism and incentive and restration mechanism of the system, the way of management of the flood insurance,the implementation of the flood insurance plan,Based of the flood insurance plan and flood insurance system in Britain and France etc. the paper discusses the several possible flood insurance modes in China were discussed in this paper.

Key words: natural disaster insurance; flood insurance system plan China