温岭参与式民主恳谈

新河试验

2005年，浙江温岭市新河镇将民主恳谈“请”入镇人民代表大会，首次对乡镇预算开展民主恳谈，是整个温岭民主恳谈试点的一次升级。参与式民主与人大体制内改革的结合，是中国民主建设一个值得探索的模式。

2007年，是新河镇将民主恳谈机制引入政府预算审议试点的第三年。

2007年4月3日，新河镇的参与式政府预算民主恳谈再次“上演”。在镇办公大楼内，围绕着《关于2007年新河镇财政收支预算调整的议案(草案)》进行的分组讨论，进行得热烈而有序。

分组讨论调整草案是温岭市新河镇十五届人大二次会议中的一项议程。

第二天，新河镇镇长率5名副镇长主席台就坐。人大代表们坐在主席台下1-10排，10排以后是列席旁听的群众代表，也几乎没有空位，经过多年的民主恳谈实践，当地群众参政议事的热情十分高。

对预算调整的质询开始后，许多人争相举手，要求发言。两个小时的质询，有11个人抢到了发言机会。这些代表以及旁听群众的提问，实际上涉及到乡镇工作的方方面面，很多并不是针对预算问题提出的。因此有专家也发问，这样会不会变成“诉苦会”？民主恳谈的主要推动者、温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏认为，民主恳谈起初就是一种沟通民情的工作方式，在预算审议中保留这部分功能并无大碍。

提问中也有问到“点”上的，村代表颜玮钧说，“我认为工业聚集区减少100万元预算不合理”，理由是新河工业基础比较弱。分管工业的副镇长谢法祥回答说，“这笔资金主要是安排在机械园区二期建设，市里承诺的招拍挂现在已经延期，审批、设施的费用有可能要跨年度安排，所以压缩了部分资金。”

“今年的讨论不如去年激烈，”陈奕敏说，“去年，为了照顾来访的专家和记者，我们要求代表尽量讲普通话进行讨论。结果讲不了几句就吵了起来，家乡话又全上来了，可想而知有多激烈。”

改革的最初倡议者之一，北京世界与中国研究所所长李凡认为，第三年的改革应与往年有所不同。

试点第一年的2005年，当时程序比较简单：人大代表提意见建议――修改预算草案――修改后的预算草案返回人大代表手中，审议并通过。

在2006年，程序的变化在于第三步，即修改后的预算草案返回人大代表手中后再进行一次分组讨论，如有不同意见，5名以上的人大代表可以联名写“修正案”并提交大会表决，最后才是整个预算草案的表决。2006年的改革当时发现两个问题，李凡说，一是当年代表一共提交了8个修正案，结果有6个不合格。写财政预算修正案一个起码要求是调整后的财政收入与支出要平衡。因此，2007年特别增加了一项内容，就是请专家对人大代表进行培训。二是在对预算修正案进行举手表决时，代表容易产生从众心理，许多人事后表示有意见，但是当时不敢举手。于是，2007年的程序设置为：将举手表决改为票决。

最后，大会主席宣布对整个预算调整草案进行表决，这次用的是投票表决。事后有专家说，对具体某个项目的表决最容易产生分歧，代表们也最容易发挥作用，因此，票决比较有效。

经过两年的实践，2007年的整个参与式恳谈过程波澜不惊。

但是，预算只是预算，如何保障实施，这也是让陈奕敏苦苦思索的问题。早在2005年，陈奕敏就提出了在镇人大闭会期间成立“人大财经小组”的构想，由财经小组对预算执行情况进行监督。“这不是常设机构，因为按照法律规定，镇人大没有常设机构，这只是人大代表的活动方式。”陈奕敏说。不过他也承认，由于授权有限，财经小组能否起到作用，关键仍要看镇长的配合程度。他已经在提请市人大立法，争取以法规授权的形式确立财经小组的地位。

八年探索路

民主恳谈会的雏形，是在1999年，以“农业农村现代化教育论坛”的形式进行组织的，其创意就在于变“干部对群众的说教”为“干部与群众的对话”。

其初衷，是为了探索在新形势下如何加强和改进农村基层思想政治工作而进行的制度创新。通过在民主恳谈会上群众对政府工作提出意见和建议，或者群众就群众个人、单个企业的问题提出给予解决的要求。

民主恳谈的第一个试点单位――松门镇第一次“农业农村现代化教育论坛”召开后，引起了巨大的社会反响，群众热烈拥护这种形式。在温岭市委的号召下，向松门镇学习的活动在短短的一个半月时间里在全市铺开。

为了统一组织，进一步规范这种民主的形式，不断推广、深化，温岭市委宣传部决定采用“民主恳谈”这个名称在全市统一开展，该名称一直沿用至今。“民主恳谈会”实际是从原来的工作模式出发不断总结经验、积累发展而来的，它是温岭市委宣传部在开展工作的过程中找到的一种新的形式和载体。后来，随着工作的不断推进，民主恳谈会开始深化，转到了基层民主政治建设的层面。

此后，温岭在村、乡镇、社区、企业、党内等不同层次开始尝试民主恳谈――这种中国特色的公众政治参与模式。而且，8年来不断进行制度化的探索。大体上经历了“初始形态：思想政治工作的创新载体”、“体制外的生长：原创性的基层民主形式”、“体制内的融合：推动基层人大改革”三个发展阶段。

2004年3月，温岭民主恳谈获得第二届中国地方政府创新奖。其后，试图探索民主恳谈的制度化途径，尝试将民主恳谈引入基层人大体制。

但是，这种民主形式也有其自身的局限性，其中最主要的就是，这是一种体制外的创新，很难纳入制度化的渠道，同时，民主恳谈会最终的表决方式也缺乏规范性，民众的意见和建议更多的是作为民意来参考，政府拥有最终的决定权。因此，如何将这种体制外的创新同既有体制相结合，使群众在关于公共事务的决策中拥有最终的发言权，成为温岭民主恳谈进一步向前发展需要解决的问题。

在这个背景下，温岭的泽国镇和新河镇于2005年先后进行了公共预算民主恳谈改革的尝试，引起了学界和媒体的关注。

“草根民主”的样本意义

从民主恳谈到民主参与式预算，在外人看来，在一个小地方由陈奕敏这样一位宣传部的人来推动这样一项工作，有些不可思议。

因此，陈奕敏经常被问到一个问题：“如果有一天你不在这里工作了，民主恳谈还会继续吗？”对此，陈奕敏认为，关键的力量仍在民间。这里的群众已经习惯了民主恳谈，如果以后有领导不搞了，这里的群众不答应。这就是推动的力量。正是由于这样的原因，从民主恳谈到参与式预算，温岭民主恳谈制度这种生长于体制之外的“草根民主”，不仅没有昙花一现般地消失，而是在实践中不断地完善、创新和发展。

目前，温岭市已经决定将“民主参与式预算”在本市其他五六个乡镇试点。更让陈奕敏高兴的是，中央对温岭的民主恳谈嵌入财政预算审议也已作出了反应。全国人大内务司法委的官员来此考察后曾表示，这是促进和谐社会的好方法。

对于民主参与式预算的未来，李凡表示，“一切改革都是一个学习的、渐进的过程。”

实际上，预算所体现的不仅仅是经济关系，而且也体现了一种政治关系，所以预算改革其实也是政治层面的改革。

温岭的参与式公共预算，是将民主恳谈这一体制外的制度创新与现行制度相融合。把民主恳谈引入乡镇人代会的预算审查、监督过程，从预算民主切入，以民主恳谈“激活”基层人大，促进基层人大和人大代表依法履行自己的权力，使人民代表大会制度回归人民民主的本来意义。其更重要的影响在于，民主恳谈拓展了民主政治的生长空间，将成为中国基层民主发展的一个新起点。