防洪抗灾非工程现况及问题

江苏省防洪非工程措施

江苏省历来重视防洪非工程体系的建设，其建设力度也走在了全国的前列，具体涵盖以下几个方面:洪水预警预报技术水平不断提高;江河湖泊防洪工程管理不断强化;防汛指挥系统现代化程度不断增大;防洪预案不断完善;防洪知识不断普及等。洪水预报技术水平不断提高江苏省的水文情报预报在防洪减灾中已经发挥了重要作用，洪水预报整体技术水平在我国处于领先地位。特别是以河海大学、南京水利科学研究院等科研单位为首的科研机构，已经取得了一大批具有国内或国际先进的技术成果。例如河海大学主持完成的“水文循环大气—陆面过程模拟及应用”研究项目，项目以延长流域洪水预报预见期为主要目标，突破了以陆面过程为主的传统水文预报方法，创建了基于水文循环大气—陆面过程全要素耦合模拟的实时洪水预报理论、方法与技术体系，为增长洪水预报预见期提出了新的途径。研究成果已在淮河流域防汛实践中应用，洪水预报预见期在原有基础上增加了72h以上，并达到水文预报精度要求，具有显著的经济、社会效益和推广价值，总体达到国际领先水平。通过先进技术的应用，极大的推动了江苏省洪水预报技术水平的发展，具体体现在:1)洪水预报的预见期延长。利用先进的洪水预报技术，延长洪水预报的预见期，为防洪抢险赢得宝贵的时间。2)洪水预报的精度提高。利用先进的洪水预报技术，可以大大提高洪水预报的精度，有助于事先对防洪工程(水库、闸坝、蓄滞洪区等)进行合理调度。江河湖泊防洪工程管理不断强化江苏省加强管理单位与科研单位的协作，运用先进技术和方法，特别是近年江苏省水利厅与江苏省水利科学研究院遥感中心的密切合作，运用高科技手段，通过卫星拍摄江苏省省管湖泊控制线用地的变化，提取变化图斑，并结合实地调查确认地表的变化性质，对湖泊控制线范围内土地的建设情况进行了动态监测。坚决清除江河湖泊的行蓄洪阻水障碍，制止盲目围垦湖泊、河道滩地的违法行为，一旦发现违法事件，及时认真处理，做到有法必依、违法必究、执法必严，以确保江河湖泊行蓄洪的能力。另外，还积极拓展卫星数据在全省湖泊资料汇编及海岸线稳定性监测等水利领域的研究与应用，成绩显著。防汛指挥系统现代化不断增大国务院设立国家防汛总指挥部，统一指挥全国的防汛工作。国家防汛总指挥部办公室为其办事机构，设在水利部。省、地、县设立防汛指挥部，负责所辖地区内的防汛组织和指挥工作，办事机构设在其相应水行政主管部门，总指挥为当地行政领导。各大江河流域也设有防汛指挥部，负责流域内防汛组织和指挥工作。各级防汛指挥机构应建立防汛通讯、网络、实时信息采集和决策支持系统，保证防汛信息准确、可靠、及时传递，提高防汛科学决策水平。为此，江苏省基于先进传感器、网络通讯设备、大型数据库、GIS技术等建设了集信息采集、通信、计算机网络和决策支持为一体的大型防汛指挥系统，实现防洪工程体系与非工程体系的最优联合运用，大幅度地提高防汛信息收集、洪水预测、防汛指挥决策的科学性和快速反应能力，充分发挥现有防洪工程体系的作用，达到最大限度地防洪减灾目的。防洪预案不断完善制定和完善防御洪水方案、水利工程调度方案和调度规程，完善蓄滞洪区、分洪区撤退预案，可以为防汛防旱工作提供强有力的制度保障。江苏省防汛防旱预案的编制发展，经历了“方案”、“预案”、“应急预案”3个阶段，从过去单一的《水利工程调度方案》到20世纪90年代的《防御洪水预案》，再发展到目前的《防汛防旱应急预案》，实现了从被动调度、被动处置到科学调度、主动处置的转变，从单一的水利工程调度方案发展到涵盖组织体系、预警预防、应急响应、保障措施、后期处理等多方面的综合性应急预案，并逐步形成一整套较为完善的防汛防旱预案体系。目前，江苏省编制的《江苏省防汛防旱应急预案》已经省政府批准实施。在此框架下，又相继修订完善了《江苏省防御洪水预案》、《江苏省集中式应用水源地突发性水污染事件水利系统应急预案》;重新编制完成了《江苏省黄墩湖滞洪区运用预案》、《江苏省防御台风应急预案》、《江苏省抗旱预案》;各省辖市也先后编制完善《城市防洪应急预案》、《大中型水库防汛抢险应急预案》、《防御台风应急预案》等。各类防灾预案的制订和完善，为遭遇水旱灾害时各级各部门及时有序地组织应急措施提供了科学依据。依法防洪、提高全民防洪意识江苏省依法防洪工作已经取得重要进展。在深入贯彻执行《水法》、《防洪法》等法律法规的同时，江苏省还相继颁布出台了《江苏省水利工程管理条例》、《江苏省防洪条例》、《江苏省长江防洪工程管理办法》、《江苏省水文管理办法》、《江苏省河道采砂管理实施办法》和《江苏省湖泊保护条例》等多部涉水法规，修订了《江苏省水资源管理条例》，进一步规范了防汛工作行为，增强了全社会的水患意识和法律意识，使防汛工作逐步走上法制化轨道。另外，为了扎实深入开展水法制宣传教育和普法工作，2010年江苏省共投入法制宣传经费近1000万元，培训经费近400万元，举办培训班293期，培训人数16634人。

存在的问题与不足

江苏省防洪非工程措施再取得巨大成绩的同时，也存在一些问题和不足，具体涉及到:要抓紧建立强制性洪水灾害保险与理赔制度;进一步完善小河流防洪非工程体系;要抓紧城市雨洪利用研究;洪水灾害评估系统研究不足;一些关键性防洪技术研究尚待加强等。要抓紧建立强制性洪水灾害保险与理赔制度洪水灾害频发，但人们普遍对水灾的风险意识不足，缺乏提前防范措施，更鲜有为水灾投保的意识，因此难免造成人身及经济财产的损失。通过有效的保险保障，可以有效的规避因水灾造成的经济损失。目前，江苏省洪水保险业务才刚刚开始，需要广泛地开展宣传，提高社会各阶层对洪水保险的认识并结合江苏省的实际情况，进一步研究、完善各种洪水保险制度和机制，使其在江苏省防洪事业中发挥更大的作用。3.2进一步完善小河流防洪非工程体系江苏省建设了现对完善的大中型河流防洪非工程体系，但是尚存在大量小型河流，既无完善的工程措施，更无相关的非工程措施，导致河道泄洪能力严重不足，暴雨时极易引发洪涝灾害。为此，需要加强尚未设防的小型河流防洪工程和防洪非工程措施的建设，提高其防洪标准，完善河网洪水调度方案，并加强洪水的监测和预警手段，建立畅通的信息通报网络，制定预案并落实具体措施等。3.3要抓紧城市雨洪利用研究城市的发展，大面积不透水硬地面取代了自然植被为主的透水软地面，直接改变了城市暴雨径流形成条件，使得径流系数增大、汇流时间缩短、洪峰流量增大，从而对城市水灾成灾机制产生影响。另外，城市的发展挤占了原来的水体空间，导致河网缩减，河道滩地、湿地大量消失，降低了城市水面率，削弱了城市水系调蓄洪水的能力。雨洪利用是解决城市防洪问题的一项重要措施，通过把从自然或人工集雨面流出的雨水进行收集、集中、储存和再利用，从而可以减少城市洪涝灾害、增加城市供水、改善水生态以及营造优质的城市水环境。目前，江苏省在雨洪利用技术研究上尚存在很大的不足，城市雨洪利用规划也未能积极展开，应抓紧研究城市雨洪利用技术。洪水灾害评估系统研究不足现在的洪水灾害评估，主要依靠逐级洪水灾害报表上报，信息收集和传递缓慢，受人为因素的影响较大，不具有时效性，不利于决策部门及时地展开灾害评估、灾害救援等工作。应在制定和完善洪灾评价标准的基础上，研究利用卫星遥感等先进技术和科学方法评估洪灾损失程度的措施和手段。3.5一些关键性防洪技术研究尚待加强还存在大量亟待解决的防洪技术，迫切需要组织人力和物力进行公关。以河道涉水建筑物群叠加防洪影响分析技术为例，洪水期涉水建筑物的存在可能导致河道水位显著抬高，影响其行洪能力。目前我国开展的河道涉水建筑物防洪评价都是针对某一河段的单项工程，尚未对整个河道多个项目累积的防洪影响进行总体研究分析。针对河道上单一建筑物对行洪影响不大、建筑物集群后严重削弱行洪能力的实际，进行河道涉水建筑物防洪影响研究，可以为河道全流域多涉水建筑物的兴建提供指导性意见。

作者：陆廷春 蔡开玺 单位：南京市六合区水利局 江苏省水利工程科技咨询有限公司