中国公民养老保障面临的“四大难题”

从农业社会的“家庭养老”到工业社会的“社会养老”，这是社会的一种进步。养老保障是现代社会公民的一项基本权利，然而，养老保障面的宽窄以及养老保障程度的高低，则主要取决于一国或地区城市化进程以及经济发达的程度。

事实上，从计划经济到市场经济，中国养老保障体系已有较大变革。其中，部分群体继续沿用计划经济时代的做法，如行政事业单位职工；另有部分群体则采用了全新的规则，如城镇企业职工。从养老保障面来看，目前，中国现行的养老保障体系大体覆盖了以下几个群体：城镇企业职工、有城镇户口的自雇者和灵活就业人员、农民工、行政单位职工、事业单位的职工和少数已实行城乡统筹地区的农民，如北京市的农民等。总之，目前中国社会养老保障体系基本上呈现出了多元化、碎片状的特征。

中国不仅有着13亿的庞大人口，而且城乡差别大，城市化进程缓慢，大多数人口仍生活在经济落后的农村。因此，从某种意义上来说，中国公民养老保障体系的完善面临着以下“四大难题”：行政、事业与企业统筹；城乡统筹；全国统筹；多元化、多支柱养老统筹。

行政事业单位职工退休制度：仍旧承袭计划经济时期的“老做法”

对于行政、事业单位而言，雇主是非盈利性机构，它不同于盈利性企业，由于自身无法产生收益和利润，行政、事业单位的全部支出均由财政全额拨款，如果行政、事业单位职工加入社会养老保险体系，则意味着财政不但要给职工发放工资，而且还要为职工缴纳养老保险费。也就是说，财政一手为行政、事业单位职工缴费，一手又将收费最终纳入财政预算养老专户，这实际上形同“左手”转“右手”。因此，为了与企业职工社会养老保险制度相区别，行政、事业单位职工的养老暂没有被纳入社会养老保险体系，而是继续沿用了计划经济年代的一贯做法，包括对建国前参加工作的老革命同志实行“离休制度”，对行政事业单位的其他人则实行“退休制度”等。

公务员退休制度的受益人在退休前不需要缴纳任何费用，退休后可直接享受国家财政拨付的退休金。1993年工资制度改革后，国家公务员实行职务级工资制。国家公务员退休后，其退休金的计发办法是：职务工资、级别工资按一定比例计发；基础工资、工龄工资均按原工资的100%计发。随着社会经济的发展和人民生活水平的不断提高，国家公务员基本退休金也应适时适度调整。其调节办法是：在国家统一调整生活必要品价格时，退休公务员可按在职国家公务员并入基础工资的补贴数额增加退休金；当在职国家公务员根据企业相当人员的工资水平和物价变动指数调整工资标准时，退休公务员可按调整工资标准的幅度相应提高基本退休金标准。事业单位职工退休比照公务员退休标准执行。

然而，由于行政事业单位职工单独实行“高福利”退休制度，至今仍无法纳入社会基本养老保险体系，对此，公众和舆论界存在诸多批评和指摘。他们认为，从养老给付的替代率来看，养老福利水平最高的是行政事业单位的退休职工；其次是城镇企业职工；其他群体的养老福利水平则相对较低且不稳定。有人估算，如果说企业职工养老给付的平均替代率大约是50%，那么，行政机关要比企业高出1.1倍（也就是说，行政机关职工退休后的福利待遇反而高于退休前的水平），事业单位则比企业要高出0.8倍（即事业单位职工退休后的收入相当于退休前工资收入的90%）。

很显然，这是有悖社会公平的。其一，行政事业单位的职工退休金给付替代率严重偏高，必须尽快与企业社会基本养老保险体制对接。因为企业养老给付替代率更接近国际惯例做法，例如，美国社会养老保险给付的平均替代率大约是40%左右。因此，大多数人主张，必须将行政事业单位的职工与企业职工的基本养老保险统筹起来，在养老金统一给付标准上，要么让行政事业单位向企业看齐，要么让企业向行政事业单位看齐。

2009 年1月28 日，人力资源和社会保障部宣布，事业单位养老保险制度改革方案已正式下发，上海、浙江、广东、山西、重庆5省市将率先试点。为此，不少公立学校教师闻风而动，他们担心试点后退休待遇下调，因此，他们希望提前办理退休手续，希望能赶在新方案试点前拿到养老金。这一现象提醒我们在试点事业单位职工与企业职工养老统筹对接时，必须认真测算，科学推行，以此为行政单位职工与企业职工养老统筹对接积累经验。

城乡割裂：农村养老仍无法纳入社会基本养老保险制度

社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度是我国在世界上首创的一种新型的基本养老保险制度。社会基本养老保险制度的具体做法是，由社会保险机构或税务机关按照一定的计算基数与提取比例向企业和职工统一征收退休费用，形成由社会统一管理的退休基金，企业职工的退休费用由社会保险机构直接发放，或委托银行、邮局以及委托企业发放，以达到均衡和减轻企业的退休费用负担等目的，为企业的平等竞争创造条件。

企业缴纳基本养老保险费（以下简称企业缴费）的比例，一般不得超过企业工资总额的20％（包括划入个人账户的部分），具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多、养老保险负担过重，企业缴纳的比例需要超过企业工资总额的20％的，应报劳动部、财政部审批。个人缴纳基本养老保险费（以下简称个人缴费）的比例为8%。

目前，我国社会基本养老保险制度主要在城镇企业职工中强制执行，并在原则上覆盖具有城镇户口的灵活就业人员、自雇者和没有城镇户口的农民工。

然而，除作为直辖市的北京市于2009年1月1日率先宣布建立城乡一体化的社会养老保险体制外，其他省市区的农村地区仍不能直接纳入社会基本养老保险制度之列。主要原因有二：其一，城乡二元分割，经济差距巨大，在社会养老保险上很难实行城乡统筹；其二，我国农村集体经济大多缺乏自我积累能力，农民基本上是农业自雇者，没有雇主，社保缴费没有稳定收入来源。因此，构建城乡一体化的社会养老保险制度一直是我国社会保障的一个“老大难”问题。

不过值得欣慰的是，2008年10月完稿的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》正在上报国务院审议。《意见》明确提出，从2009年开始，将在全国试点建立新型农村社会养老保险制度，大体进度规定如下：2009年底，争取试点覆盖全国10%的县（市、区）；2012年争取参保率达到50%以上；2017年争取参保率达到80%以上；2020年基本实现全覆盖。

事实上，十七大要求要在2020年之前基本建立覆盖城乡居民的社会保障制度。这意味着到那时中国农民将会拥有真正意义上的社会养老保险制度，到那时，中国农村数千年的“养儿防老”的传统观念将被改变。

省级统筹乃至县级统筹直接阻碍了全国统筹下的账户划转

我国目前虽然已有17个省份实现了养老保险“省级统筹”，但大多数省仍以“县级统筹”为主（全国大约有2000多个统筹区），要想实现社会基本养老保险“全国统筹”，至今仍存在很多困难，这就造成了参保人异地转移养老保险关系的制度障碍。为此，国务院制定了“2009年年底在全国范围内全面实现基本养老保险基金省级统筹，2012年实现全国统筹”的目标。

由于我国人多地广，经济发展水平整体不高，尤其是东中西部差距巨大，因此，在目前财政分灶吃饭的情况下，无法在全国范围内实现社会基本养老保险账户的“无缝”划转，养老账户划转存在“转出地受益，转入地受损”的现象。这在很大程度上影响了我国劳动力，特别是农民工的自由流动与合理配置，不利于社会基本养老保险覆盖的“扩面”与发展。彻底解决这一难题的根本办法就是实现社会基本养老保险的全国统筹。

实现社会基本养老保险的全国统筹，主要有三个标志：其一，必须建立全国统一的个人社会保障号码，比方说，以公民身份证号码作为个人社会保障号码；其二，社会基本养老保险基金必须由中央政府统一收支并负责管理；其三，将地方社会保险费改征为中央社会保险税，由国税局统一征收，这既可保障社会保险基金征集的统一性、固定性和强制性，也可以提高社会保障工作的效率和法律地位。

社会基本养老保险负担压力巨大，第二支柱实力有待大力增强

从养老保障结构来看，“三支柱”的多元化养老保障框架已在中国逐步形成。其中，第一支柱就是政府主导下的社会养老保险；第二支柱则是由雇主发起设立的“补充养老保险”；第三支柱则是传统农业社会的“家庭养老”。

不过，目前中国公民的养老保障权仍然呈出两极分化的格局：城市人主要依赖第一支柱养老，农村人则主要依赖第三支柱养老。与此同时，唯有少数垄断行业（如银行、电信、航空、电力等）和特大型国有企业的职工能够在第一支柱养老之外，还能独享丰厚的企业年金，而绝大多数普通企业职工则无福享受企业年金福利。这便是中国人养老保障的基本现状。

从国际社会养老保障结构的发展趋势来看，第一支柱的社会基本养老保险载重比例正在下降，而第二支柱的雇主补充养老保险载重比例则在不断上升。因此，要想降低社会基本养老保险给付的替代率，减轻单一支柱养老保障的财政支付压力，中国必须大力发展企业年金制度，不仅各类企业需要建立企业年金制度，行政事业单位也应该为其职工建立职业年金制度，只有为国民建立起了广泛的补充养老保险机制，才能真正有效地分担政府及财政的社会养老负担。同时，这也是进一步完善我国养老保障体系的大趋势。只有到那时，“为养老而投资”才能真正成为家庭理财和个人投资的一种社会时尚。

（作者为武汉科技大学文法与经济学院教授）