破除城乡户籍壁垒是构建新型城乡关系的内在要求

摘 要：二元户籍制度，是隔离城乡社会的制度约束，严重影响了城乡协调发展进程。统筹城乡协调发展必须破除城乡二元户籍壁垒。户籍制度改革是公共产品城乡一体化供给的内在要求；户籍制度改革是城乡劳动力等资源要素流动的内在要求；户籍制度改革是彰显农村居民公民权利的内在要求；户籍制度改革是加速城镇化的内在要求；户籍制度改革是城乡协调发展消除体制的内在要求。

关键词：城乡二元；户籍壁垒；内在要求

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）19-0224-03

二元户籍制度，是隔离城乡社会的制度约束，严重影响了城乡协调发展进程。破除城乡二元结构就是要统筹城乡协调发展，建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡发展一体化。城乡发展一体化要求我们坚决打破城乡分治的体制，拆除城乡分隔的藩篱，形成城乡平等对待、城乡统筹指导、城乡协调发展的制度环境。在逐渐打破城乡空间上隔阂的同时，消除农民和市民身份上的鸿沟。

一、户籍制度改革是公共产品城乡一体化供给的内在要求

户籍制度改革不只是变革登记形式，改革的实质和难点也并非来自户籍制度本身，而是附加在户口上的各种利益，隐藏于户籍制度背后的各种制度，户籍制度只是表征。户籍制度改革会遇到很大挑战，遭遇巨大阻力，短时间内供给环境会更加困难，但不改肯定是没有出路的。

首先，户籍制度改革可以为提高城乡公共产品供给效率提供可能。打破二元户籍壁垒，会带来城乡居民的自由流动，进而可以“用脚投票”来表达自身对公共产品的需求偏好，进而在城乡公共产品供给主体之间引入竞争，有效地促进供给效率的提高。

其次，户籍制度改革势必会推动城乡公共产品供给的一体化。深化户籍制度改革的关键，在于加快剥离附着在户口上的各种利益，让捆绑在户籍上的户口利益和社会福利脱钩，同时推进与户籍相关联的教育制度、医疗制度、社会保障制度和财政制度等一系列的改革，因为这些利益与制度在本质上都属于公共产品。也就是说，将户籍背后的公共产品剥离出来，逐步实行城乡一体化供给，这是深化户籍制度改革的重要目标任务，也是目前许多专家建议、一些地区倾向的改革思路。

二、户籍制度改革是城乡劳动力等资源要素流动的内在要求

城乡统筹发展就是要把城市和农村连接起来，把城乡经济社会作为一个统一的系统来对待，使资源、资金、技术、劳动力在城乡之间、在产业之间有序流动和优化配置，实现资源共享，市场共用，优势互补，平衡发展，配套协调，共同发展。

现代经济学一向强调资源的最优配置要以劳动、土地、资本和技术等生产要素的自由流动为前提。国内外经济发展的历史也表明，生产要素在部门内部和部门之间流动是实现资源最优配置，通向财富增长的必由之路，因为生产要素由效率低的部门向效率高的部门流动，使生产要素在部门间实现优化配置，城市化、现代化和产业升级就是生产要素流动的过程，社会财富的增长也是生产要素动态优化配置的结果。所以，生产要素自由流动，是实现公平的必要条件，也是资源最优配置的必要条件。二元户籍制度使生产要素流动存在过多约束，资源配置扭曲，既影响了效率也妨碍了公平。一是资本要素市场自由流动远远不够充分，与市场经济充分发展不相适应；二是影响经济发展效率，还会产生将公平与效率对立起来的观点；三是城乡分割的劳动力市场必然缺乏竞争机制；四是要素禀赋的差异性、要素所有者身份的差异性，是要素自由流动的障碍，是城乡差距的始作俑者；五是城乡二元户籍制度的特征，就是将农业剩余劳动力与农业剩余产品分开，以剪刀差的方式促使农业部门的资本和产品剩余向工业部门转移，提供长期支持，而农业剩余劳动力则被束缚在有限的的土地和区域内不能够自由流动，造成工业和农业的回报率存在巨大反差。城乡居民在就业、学习、创业机会和福利等方面存在巨大落差，造成实质上的歧视性待遇。

税收和转移支付也能在一定程度上调节城乡差距，但依靠税收和转移支付调节城乡差距，不能替代要素自由流动带来的效率。关键是要建立城乡统一的不附带歧视性条件的全国生产要素市场，让农村剩余劳动力资源在全国统一市场中得到合理配置。通过资本积累促进农村劳动力流向工业部门，是推动经济发展和消除城乡二元经济结构的动力。

户籍制度改革的终极目标就是打破城乡分割的二元户籍结构，建立全国统一的可以自由迁徙的一元户籍制度，实现公民在居住地可以合法享受与当地原户籍居民同等的待遇，如住房、就业、教育、医疗、社会保障等。一是要弱化指令性配置，改善生产要素市场发育程度远远低于产品市场发育程度的局面；二是要建立统一的劳动力市场，消除把城乡居民就业市场分割为体制内和体制外劳动力市场的人为因素；形成城乡平等的就业制度，以调整城乡人口比重，优化城乡人口布局结构，使人口所占比重与就业结构逐步协调，将农民就业问题纳入整个社会的就业体系，取消一切因于户籍制度的就业歧视性政策。作为重要的生产要素，要让农村劳动力自由流动，在市场上寻找其价值地位，获得同样的市场机会，并带动土地也获得与城市相同的资本化机会；三是要统筹制定城乡各类社会保障政策和标准，逐步建立健全覆盖城乡的社会保障体系，是城乡具有劳动力修复的同等条件；四是促进城乡劳动力教育培训的均衡发展，赋予城乡劳动力自由流动的平等机会。

既然城乡门槛取消了，则意味着城乡包括劳动力资源在内的要素可以双向自由流动，随之而来的问题是，在解决农民进城难题的同时，市民下乡也成为可能，农村公共产品，如耕地、宅基地的分配、权属将如何安排设计，会否动摇土地承包经营权与使用权，等等，也是新条件下的深层次问题。

三、户籍制度改革是彰显农村居民公民权利的内在要求

在法律原则上，迁徙自由是人的基本自由、基本权利，不应受歧视。保障公民的基本权利是宪法永恒的主题。

改革开放以来，公民的权利意识觉醒和自觉意识不断增长，农民由权利客体转向权利主体的需求增强，甚至可以说保障农民权利成为保障农民物质利益的前提。在西方的理论中，权利具有正义、正当、平等、公平、资格之意。也就是说，作为合法公民，应当平等地享有主张权利和利益诉求的自由，公平地获得利益保障的资格。取得更多与自己经济利益相对应的政治权利，进而改变自身的社会地位。卢梭的《社会契约论》言必称“天赋人权”，将生命权、自由权和财产权等公民权利定位于自然权利，既不能转让，也不能剥夺。所谓自然权利是先于宪法和政府而存在，而不是政府赐予，宪法和政府必须尊重和保障天赋之公民权利。在现代社会，“天赋”的路径就是制度设计。

城乡公平发展视域下的农民权利，主要是指依照社会生活普遍标准享有经济福利、分享社会发展成果、拥有文明生活的权利。这包括生命权、健康权、劳动权、受教育权、需求表达和迁徙自由权利等。

二元户籍制度已成为农民平等权利实现的巨大障碍。一是外出的农民因不具有居住地的户口难以参加当地的社会治理活动，缺乏必要的政治话语权；二是由于外出人员长期离开农村生产生活，确实难以有效参与户籍所在地的社会治理，导致农民工归属感和认同感缺失。迁徙自由是比较基础性的自由权利，限制迁徙自由引发的社会问题通过恢复迁徙自由来解决是顺理成章的事情，但鉴于长期积累的问题已经比较复杂，加之面对的新情况新问题，户籍制度改革已远远不止于迁徙自由那么简单。人口流动性的增强对政府的职能提出了更高的要求，敦促政府不断地完善自身服务职能，由以往简单的管治型转向服务型。地方政府必须针对上述问题展开探索，如完善流动人口管理的相关法规体系、建立流动党组织、成立流动人口服务站、实行流动人口自我管理、建设流动人口信息化平台等等，重视进城农民意愿的表达和利益保护，提升自身对农民利益做出及时有效回应的能力。

从另一个层面讲，公民要求政府在配置资源、保障公平收益权等方面积极作为，其本身也是一种权利，以制度保障农民的公民权利是政府的责任，通过提供制度资源等公共产品，维护和扩展个人选择的可能和能力，实现迁徙和居住的选择自由。对此，政府不得消极无为，必须积极实现并加以保障。2004年中央以文件的形式提出，必须保障进城就业农民的合法权益。

四、户籍制度改革是加速城镇化的内在要求

一个国家经济长期发展和增长，离不开产业升级与转型，包括从农业到工业，进而到服务业的升级和转型，这一转型过程涉及到城市化。

其一，随着工业化的发展和产业结构的变动，人口逐步地由传统农业领域向新兴的二、三产业转移，随着农村剩余劳动力的转移，传统农业部门的人口比重得以下降，农业部门的人地矛盾有效缓解，农业生产效率逐步提高。新产业的产生和人口的迁徙过程就是城市化的过程，也是工业化和人口迁徙的一般规律。近现代工业向具有区位优势的地区聚集，形成城市，并依靠资本积累不断吸纳农村劳动力，从而推进工业化和城市化的协调发展，并带动农业与农村自身的现代化。二元户籍制度已经成为这一过程的主要障碍。

其二，在中国城乡二元户籍制度下，城乡生产要素的自由流动代之以政府的计划调拨和交换，这不仅仅限制了生产要素在城乡之间、产业之间、农业内部的自由流动，而且人为放缓了城市化的进程。然而，只有农村剩余劳动力在城镇有就业岗位并取得市民待遇，才可以说实现了农村剩余劳动力的转移。农村剩余劳动力转移不是农民自己的事和农民的选择偏好，它关系到产业转型和产业升级。从农民工到市民的转变过程，其实是国家产业转型和产业升级过程，中国经济下一轮增长的主要动力来源于内需，内需的扩大有赖于解放农村剩余劳动力。

其三，伴随大规模国际产业转移，以及中国经济高速增长和产业转型，必然带来大规模区域间和城乡间的劳动力转移。要适应产业转移和升级的需要，就要抓紧机遇，释放户籍制度对劳动力转移构成的重要约束，以保证劳动力供给数量的稳定和质量的提高。

其四，迁徙自由是市场经济充分发展的前提条件。市场经济最主要的机制就是通过市场自身对资源进行配置。在市场经济条件下，劳动力是最重要的社会资源之一。市场经济发展，要求实现人才的自由流动和劳动力资源的优化配置，只有这样才能为市场经济的发展提供必要的生产能力和智力支持。劳动力资源的优化配置自然要求充分的迁徙自由。

目前，影响农业剩余劳动力转移的因素主要有两点，一是农民作为理性“经济人”，按照效用最大化原则来决定自己乡城转移的行为；二是户籍制度限制了农村劳动力潜在的转移行为，成为劳动力流动的制度，一方面造成农村剩余劳动力过剩供给，另一方面制度性因素又阻碍了城乡劳动力市场的一体化。

诚然，城镇化必须遵循其自身发展的规律，不能急功近利、急于求成，也不能拔苗助长、一蹴而就。在二元户籍制度退出历史舞台之前，不妨先探索建立居住地户籍管理制度，然后再进一步统筹考虑农民工权益、城镇化进程和城市承载能力等因素，放宽中小城市落户条件，让已经在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。

城乡统筹发展不是简单地提高城市化率，变农民为市民的过程，而是城乡两个经济实体优势互补、共同发展、良性互动。经济发展的过程本身就是农村剩余劳动力被不断增加的资本吸收的过程。

五、户籍制度改革是城乡协调发展消除体制的内在要求

二元户籍制度屡遭诟病的根本原因在于因户口性质不同而导致的公民福利待遇上的不平等。身份定格功能是二元户籍制度与一元户籍制度的根本区别，二元户籍制度划分了居民等级身份和居民空间身份，不同户籍身份的居民享受差别化利益待遇，一经界定则很难改变。

改革户籍制度，首要是改革与户籍制度绑定的福利与社会保障制度，缩小户口利益差异。只有从体制改革、制度建设着手，统筹城乡发展，才能从全局上、根本上突破城乡分割的体制和结构。也只有在统筹城乡发展上取得重大突破，才能给农村发展注入新的动力和活力，加快农村经济社会发展，促进城乡基本公共服务均等化，形成城乡良性互动、共同发展和协调发展。只有坚持统筹城乡协调发展，才能形成城乡经济社会一体化发展的新格局，实现真正的全面协调可持续发展。

统筹城乡协调发展，促进城乡经济社会一体化发展，就必须从根本上破除城乡二元结构，在发展的基础上兼顾各方利益关系，正确处理各种社会矛盾，保障社会公平正义，促进社会和谐发展。只有统筹城乡发展，从制度上构筑城乡经济社会发展一体化新格局，才能强化农业基础地位，加快农村经济社会发展，促进农民持续增收，推动农村全面进步，才能确保2020年全面建成惠及十几亿人口的小康社会。

从户籍制度改革与城乡公共产品供给的密切关系看，通过城乡公共产品的一体化供给来促进户籍制度改革，可以有效降低户籍制度改革的成本。同时，在顶层设计上，摒弃“二元态度”比破除二元户籍制度更为迫切。