以行政诉讼变革激活政府限权

近日，“东星集团诉民航中南局停飞行政处罚无效案”终审被广州市中级人民法院判败诉。在二审终身制的我国，如不出现异常现象，东星集团的“维权”是彻底失败了。

被告民航中南局作为民航行政管理部门的特殊身份，决定了这个案子在性质上是“行政诉讼”。由于历史文化传统和当前特殊的政治社会结构的某些影响，在我国，“民告官”一直胜算不大。1990年10月1日起施行的《行政诉讼法》规定，人们只能就行政机关及其工作人员的“具体行政行为”提讼。以“东星案”为例，只能是民航中南局的相关行政强制措施，而不是该行政机关此次行政决定背后的相关法律依据，也不包括相关法规依据。如果认为相关法律法规不合法而侵犯了其相关权利与利益，只能付诸2000年7月1日起施行的《立法法》。不过，因为宪法至今并未有真正意义上的司法化，以《立法法》为依据的“民告官”，在中国罕有司法案例。这就深刻地体现了当前官民冲突中民间的弱势地位。

《行政诉讼法》从颁布至今，已经走过了23个年头。在这23年中，“民告官”实行“二审终审制”。事实上也意味着，如果从区级法院开始算起，一般到了中级法院，司法程序就走完了。由于相关法院的低阶地位，“行政诉讼法”第三条所规定的“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，在党政权力坐大的今天，很有可能仅仅是一个理想。例如行政首长，就可以以党的领导干部的身份名正言顺地否定法院的“独立行使审判权”。今天的中国，官民冲突早已司空见惯，例如与土地权利、住宅权利相关的维权抗争，各种各样的抗议事件、、甚至是大规模的街头维权运动彼此起伏。如果我们深爱这个国家的和平与稳定，深盼这块大地的公平与正义，我们有义务努力让《行政诉讼法》等行政法律被激活起来，降低“民告官”的制度门槛，使基于程序正义与司法独立的“民告官”成为中国社会的基本维权之道。我们盼望这种维权之道，不仅在于我们相信“程序正义”本身的弥足珍贵，还在于我们知道，惟有这种机制，才能让街头运动中的愤怒与可能失序转化为法庭上的理性与保守，并最终培育起体现出立宪时代高贵品质的“法学家精神”。

就此而言，中国有必要兴起一场有关行政诉讼的司法变革。首先，让行政诉讼的门槛低起来，可以扩大《行政诉讼法》对诉讼范围的限制，规定“公民、法人或者其他组织”可以以《立法法》为依据提起有关立法的行政诉讼。这意味着赋予法院的违宪审查权。由于“违宪审查”是国家行为，且以司法决断为最后决定依据，因而并不具有“社会运动”层面上的“危险性”和意识形态层面的“敏感性”。其次，可以规定突破《行政诉讼法》原有的“二审终身制”的限制，改变为三审终审制，并依据司法现有的民情基础，逐步确定为国家最高法院的终审制。待条件成熟，中国就可以建立起全国统一的和行政法院系统，或者在现有的法院系统中增加独立性的宪法法庭和较之当前更具独立性的行政法庭体系。

具体到“东星集团诉民航中南局停飞行政处罚无效案”，以行政诉讼的司法变革激活政府限权的法治机制，可以极大地规范民航领域的行政权力，让航空公司可以不用担心现实中和想象中的非法行政和“为所欲为”，从而全心致力于航空业的专业性发展。如果说案子有意义，结合更多的具体情况，那就是让我们看到《行政诉讼法》和其他行政法律的变革及其相关制度保障已经显得如此重要。当然仍要强调，这绝不意味着支持或者反对原告东星集团，仅仅意味着我们理解弱者那份显而易见的无奈。

作者系财经评论员