严控“三公支出”必须深化预算管理改革

近年来全社会高度关注政府“三公支出”。各级政府也采取了多项治理措施，重点是从改革管理制度入手，全方位严格控制，目标是压缩规模。严控“三公支出”和预算管理改革相结合是一项复杂的系统工程。制度设计基本思路应本着大处着眼、小处入手原则，有针对性地改革“三公支出”管理制度，最终形成预算管理改革和“三公支出”管理改革的相互驱动。

正确认识“三公支出”的性质

以深化预算管理改革为基础，实现严控 “三公支出” 的前提是提高思想认识水平。首先要正确认识 “三公支出” 的性质。

政府履职就是提供公共产品。公共产品和私人物品一样具有物质属性，只是表现形态分为两类：一类有明确的立体形式，比如水利设施。另一类有物质存在方式，却没有单一的立体模式。比如义务教育，产品形态是学生毕业人数，但没有固定、单一的立体影像。由此可见，不管有无立体模式，公共产品本身都是物质资料的集成物，公共产品的提供过程必定是物质资料的耗费过程。所以，公共产品提供本身是一个投入―产出过程，财政支出则是这一过程的资金表现形式。财政支出首先转换出的是公共产品提供的物质耗费，其结果的形式是公共产品及其派生出的社会效益。显然，公共产品是多类物质成本的集合体，财政支出是这种集合体的资金表现，财政支出结构则是这种资金表现的类别结构。既然“三公支出”是财政支出的一部分，沿着投入―产出思路分析问题，确认“三公支出”是公共产品成本的一部分，也是政府行使职能的必要支出。

肯定“三公支出”属于必要支出，从而引申出不能把严控“三公支出”简单地理解为取消“三公支出”，要看到“三公支出”是不可取消的的资金保障。比如出国经费，公务出访是一国必须进行的，外交活动不能不开展，出国招商引资不能不进行，经济谈判（贸易、税收等）不能不参加，因为这些活动都关乎国家利益。再如公车购买和维护，没有一定数量的公车就无法提供公共产品，如校车、红十字会救护车、交通管理用车等。“三公支出”中最受争议的接待费也是必要的，因为开展公务活动必然会有食宿行为，而公务人员的工资是不覆盖这些支出的，只能用公款。因此，没有任何一个国家的财政支出不包含接待费支出，区别的只是标准和方式。

严控“三公支出”的迫切性

当然，肯定“三公支出”属必要支出绝不是说可以放任“三公支出”随意增长。从理论上讲，所有财政支出项目都属必要支出，但是因财政收入的有限性极强，而财政支出需求具有无限性特征，平衡两者关系的主要手段就是提高投入产出率。所谓提高投入产出率，是指在保证公共产品供给规模和质量以及结构安排的前提下，以较少的投入取得较大的效益。具体到“三公支出”，就是要针对此类支出需求弹性大的特点，在科学核定支出标准和支出数量的基础上，尽可能压缩支出。特别是目前我国经济和社会发展进入到新阶段，党的执政环境发生了巨大变化，各项改革又要在新起点上寻找新突破口，而预算管理又是改革和发展的资金保障体系，要覆盖所有社会群体和公务部门，因此，高度重视“三公支出”管理的迫切性就显现出来。

首先，以严控“三公支出”完善社会管理。财政支出本质上是政府受托理财，委托人是纳税人。社会各界对财政支出高度关注，从制度、规模、结构多方面展开评议，并积极提出改革建议。这是一种不可忽视的社会行为。政府应该积极回应，从严控“三公支出”入手压缩政府运行成本，要把压缩“三公支出”放到完善社会管理的高度上去认识。

其次，以严控“三公支出”推动行政管理改革。建立责任、透明、高效、廉洁的服务型政府是行政管理改革的目标。当前我国行政管理中的深层次问题是：一方面政府运行成本绝对额增加，一方面行政效能提升缓慢，很多该办的事时效低，甚至久拖不办。预算管理是行政活动的资金支撑体系，深化预算管理改革可以成为行政管理改革的突破口。欧美上世纪八十年代掀起的新公共管理运动就以预算管理改革为突破口，全面强力推行绩效预算，以此提升行政效能。因此，严控“三公支出”能够倒逼政府提升行政效能。近期中央出台的“八项规定”，主要涉及压缩“三公支出”，深受社会欢迎，也取得了良好效果，使人们认识到政府花钱必须遵从公众意见，必须以提升效能为导向，成为推动行政管理改革的强大力量。

再次，以严控“三公支出”缓解财政收支矛盾。目前我国财政收入已告别高增长时代，2013年一季度全国财政收入增长率仅为6%，中央甚至出现负增长。受结构性减税、国内外经济疲弱、货物贸易增长幅度下滑等因素影响，财政收入增长今后一段时间还会处于低迷期。但民生支出的标准在提高、项目在增加、覆盖区域在扩大，因而支出规模大幅扩张，同时经济结构调整支出也在扩大。其主要原因是落实基本公共服务均等化规划、实现收入分配调节目标、实施结构调整战略。从国际比较角度看，收支矛盾尖锐是普遍现象，比如欧美日都陷入程度不一的债务危机，但解决问题的思路不一样。欧美的措施是减支增税，我国恰好相反，却是增支减税。但增支是有保有压，因此，有必要加大“三公支出”的压缩力度，要通过这种压缩挤出钱增加民生支出。

分析影响“三公支出”的因素

做到严控“三公支出”，需要对“三公支出”的影响因素有相对全面、准确的认识。“三公支出”数额多少取决于多种非体制和体制因素的变动。编制“三公支出”预算要以这种变动为依据，能够压缩多少“三公支出”取决于以下五种情况。

第一，物价状况。物价状况是决定各项财政支出规模的基本因素。在其他因素不变的条件下，“三公支出”数额多少与物价水平有同向变动关系。具体分析，“三公支出”主要取决于三类商品和服务价格的变动：一是燃料和动力价格。比如公车维护，近年来汽油价格上涨使支出自然上升。二是服务价格。近年来接待费上升直接原因就是餐饮、宾馆服务价格上涨。三是车辆价格。近年来各类汽车价格下行使单位公车购置支出下降。

第二，支出标准状况。支出标准本质上是对支出水平的界定，是约束支出规模的基本因素，没有标准的支出是无序的支出。 “三公支出”数额多少与支出标准高低直接挂钩。2000年后我国重新构建预算管理制度，推行部门预算，把财政支出划为基本支出和项目支出两类来管理，制度创新点之一就是核定支出标准。改革过程中，对“三公支出”也核定了支出标准。但从运行角度看，现在深化“三公支出”管理改革，动因之一就是部分标准与现实情况相脱节，一定程度上造成“三公支出”不合理增长。比如公车配置的主要问题之一就是没有分区域、分用途细化核定支出标准，使公车购置总是居高不下。