距村民自治还有多远

开始于2002年以来的税费改革以及农业税的取消，引起了国家和农民、以及基层政府和农民之间关系的根本变革。无论是国家权力从农村的逐渐退出，还是基层政权由过去的“要钱”“要粮”的汲取型政权转变为与农民关系更为松散的“悬浮型”政权，都在呼唤着一个村民自治时代的到来。然而，中国距真正的村民自治还有多远？这是一个需要正视的现实。

村民自治背负的制度框架

当前村庄组织发育和村庄治理中所面临的既有制度框架问题，又有具体运作问题。当前村民自治实践过程中，制度框架层面的问题是更为决定性的问题。在村庄层面，各种制度和政策由外部治理组织强力供给为主，村级组织和个人自组织的制度供给空间有限。当前各地仍然把村庄区分为“行政村”和“自然村”，而“行政村”的叫法基本上体现了村民共同体这种被行政者管理和支配的地位。

经调查研究发现，我国基层党政部门供给外生制度和政策的方式包括：第一，下达乡镇级党委、政府文件，内容包罗万象，比如：计划生育责任书，撤乡并镇，各类评比考核文件等等。在这些文件中，有着大量与法律不兼容的规定。比如，在一些村计划生育责任书中，写有免除村民委员会主任职务之类的内容；第二，党政部门以召开各类会议形式来传达党和政府的工作精神、计划、步骤和措施；第三，乡镇政府利用传统的压力型动员和行政命令的方式，取消了各村的会计，推行“村财乡代管”的村财管理模式；第四，党政系统在村庄推行驻村干部制度；第五，全国各地全面推行乡镇政府负担村干部工资制度。

可见，原有传统威权压力型动员和命令体制，加上传统的考核体制，仍然是基层治理的主要方式，基层政府对于村民自治运行的干预依然十分严重，使得村民自治实践形式化，而没有实质化。

法律把村民委员会治理作为村级治理的唯一组织形式，而在推行村民自治法规之后，政府依然把村民委员会等同于村集体经济组织。法律形式上规定了村民委员会在村级治理中的所有职能，使其成为高居村级治理组织金字塔之顶端的、单一垄断村级治理的组织，忽视培育和利用社会民间组织治理资源。再加上村党支部凭借党务系统的威权在多数村庄主导党务和村民委员会事务，使得村内自发性社会功能组织(如各种行会组织，合作社，协会和其他村民或农民利益代表组织等等)难以发育，影响到村级社会多元治理结构的形成，造成村党支部和村民委员会的政务和村务治理缺乏相应的社会组织的支持，更缺乏其与社会组织以双赢或者公益为取向的分工合作。仅有村党支部和村民委员会等正式政治组织治理结构，缺乏来自社团组织和个人的制约或者合作结构的支撑，对于改善中国村庄自治实践是不够的。

现实中的“村民自治”

我国村民自治面临的困境，除了制度框架问题之外，还存在着许多具体运作层面的问题。为了了解我国村民自治在现实运作中的问题，我们在东部地区的浙江省、江苏省和辽宁省，中部地区的河北省和湖北省，以及西部地区的重庆市和广西自治区7个省份，共选择了37个村庄，通过比较全面的调查访谈，对我国村民自治的现实有了一个较为全景式的了解。

首先，村庄内部治理呈权力集中、缺乏制衡的状态。

在对34个正式调查村937户村民的村民自治需求方问卷调查中，当问及“村里重大决定或影响村里主要生产生活的重大事务决定通常是由谁作出的”时，只有23.8%的回答者认为是“村民代表会议”，其他大部分的都认为是村民委员会主任、村支部书记、镇领导或者村民小组组长，有13.8%认为是“其他”，还有8.1％表示不知道。考虑到所有调查村村民会议要么不召开，要么每年召开的次数屈指可数，因此由村民代表会议依法民主决策的村庄数量有限。这组指标说明多数被调查村，村级民主决策缺失问题比较严重。

此外，在村民选举后，村干部的权力仍然不能得到有效的规则制约，村庄民主决策和管理权力的结构并没有得到有效的改善，村庄层面以党治代自治问题严重，权力过度集中的问题依然十分突出。村党支部普遍占据主导地位。目前村党支部与村民委员会两委成员交叉任职，村支书与村主任“一肩挑”的现象越来越多，已呈高比例发展态势。在37个调查村，两委交叉任职村庄数目达到21个，占56.8%,两委领导职务"一肩挑"的村庄数目达到11个，占29.7%,两委分开村庄数目为5个，只占18.5%。

从问卷调查结果看，村民对村民会议的参与有限。许多被调查村庄已经不召开村民会议。在问卷调查中，当问及“您是否参加村民会议”时，回答"否"的占40.5%。村民会议是村民作出重大决策的场合。40.5%的被调查村庄村民没有参加村民会议，这相当程度上说明村庄重大事务决策权在很大程度上被，或者攫取。

从所调查村庄的村干部来看，各种各样的目标责任书是圈在他们头上的“紧箍咒”，他们的多数工作都要围绕着责任目标展开。因为村干部们清楚，在目标责任书上列着的奖惩方案是要兑现的，到时工作完成的不好就会受到经济处罚和政治-行政处罚。经济处罚包括：罚款，扣发工资补贴等，而政治-行政处罚包括通报批评，党内处分甚至是撤职，建议免职。其中建议免职是对村主任而言，但有些与乡镇政府签的责任书上也明确写明可对之实行撤职。

多数村庄在村干部主导和控制村务的情况下，民主监督制度虽然较为完备，但难以实施，流于形式化。所有被调查村庄都有民主理财小组、村务监督小组、村务监事会、民主监督小组等等组织机构，负责民主理财或者对村务的监督，都有村务公开制度，村务监督制度等等。但是，在村干部主导和控制村务的情况下，村务监督也容易流于形式。

其次，村级治理内容空壳化。

部分村庄村级集体经济收入基础薄弱，收入来源微薄，负债严重。税费改革后，一事一议难以展开，村庄提供公共品能力大为削弱，村级治理内容空壳化，村民自治内部动力没有充分激活。

在37个被调查村，有20个村庄（占54.1%）在2004年村集体经济收入等于或低于5万元。这些村也就是通常所称的空壳村。其中东部、中部和西部村庄数目分别为9、9和2个。更有甚者，其中有6个村庄村集体经济收入为零。它们均分布在中西部，3个在中部，另外3个在西部。这说明，一部分村庄村级集体经济收入基础过于薄弱。

在这些被调查村，那些有集体经济收入村的收入渠道主要是：（1）村、组集体企业收入；（2）土地征用收入；（3）土地对外承包、转让和租赁收入；（4）小矿区外包收入；（5）村旅游开发收入；（6）本村企业上缴的规费；（7）村集体把闲置资金或者应收债款转为非正式的对外贷款而记取的利息收入。调查还发现，中西部地区被调查村的村集体收入渠道少而单一。

此外，许多村集体处于负债状态，严重影响其对村级公共产品的提供。从本课题组对37个被调查村的调查来看， 18个村2004年属于赤字村，即支大于收，占48.6%，16个村属于盈余村，即收大于支，占43.2%; 3个村属于收支平衡村，即收等于支，占8.1%。其中东、中、西部地区被调查村中，赤字村占本地区被调查村数目的比例分别为16.7%，75%和44.4%。上述赤字和盈余数字已经考虑到了政府对这些村庄的转移支付。可以看到中西部地区被调查村的村级赤字状况不容乐观。

调查发现，一些村庄已经处于瘫痪状态。即便政府按照工程补贴计划承诺向一些村庄的基础设施项目提供配套资金，那些村庄仍然无法通过集资筹措到足够的配套资金。比如，河北省省政府根据年度专项资金使用计划，承诺向一些村庄提供建设补助款，但要求县乡级政府提供相应的配套资金，有些基层政府往往只是承诺，而不兑现，影响到相应村庄的公共基础设施工程建设。但是，即便这些政府提供一定的补助，村庄仍然无法通过集资筹措到足够的配套资金。之所以如此，与村民的“理性无知”态度有关――由于过去税费负担过高或者村干部办事不公等原因，一些村民对村干部的收费行为有反感和不信任，又无力改变村庄这一总体格局，从而对村庄公共事务采取不理不睬、视而不见、消极对待的态度。

再次，村庄内部治理结构呈金字塔形状。

目前村庄组织的架构中，在村民委员会之下还有村民小组组织。村民行使民利主要是依靠村民代表表决进行的。但值得注意的是，在村民不得不将对生产小队的认同转变成与村民委员会的联系时，村民仍在村民小组内部协作，村民的人际交往仍在村民小组内部发生。这就意味着，村民之间很难在村民委员会的范围内建立普遍的联系。这也就大大降低了村民之间自发组织起来推动村民自治的动力。伴随着费财税改革的进行，为了减少农村基层干部的数量，在政府的推动下，村庄兼并普遍展开。2003年全国行政村数量比上一年减少了2.3万个，减少3.4%。村庄规模不断扩大。一般来说，行政村的人口大约在1000-3000人之间，但有些人口较少的村仅有村民300-400人，而人口较多的村多达8000-9000人，个别村多达上万人。村庄人口规模较大就使得直接民主更难以实现。

随着各地政府包办并村，在合并后的村庄，行政村和自然村的两级代议制民主就成为了村民自治管理决策的主要形式。两级制使得在村民小组的选举也越来越得到农民的重视。在大部分被调查的村庄，由于距离遥远和并村的原因，村民自治实质上主要是在自然村层面上进行的，行政村层面的村民自治与村民的生活联系并不紧密，所以明显不如自然村进行得好。而且，并村之后，村干部往往分散在几个原行政村界内，村民日常面对的层次其实从两个层次变为三个（或者两个半）：村民小组为一个层次，村民所属原行政村界内的村干部为一个（或者半个）层次，行政村党支部或者村民委员会集体为一个层次。

这样在村级组织结构中，不仅在功能性组织结构上形成了单一垄断的组织架构，在村庄组织层次上也形成了科层制金字塔形的组织结构。这种组织结构特征也是造成村民自治难以实施的原因之一。

最后，民间组织发育不足。

在被调查村庄中，村级社区党政经组织及其依附性和临时专项组织数量较多，民间组织相对于其他组织而言明显发育不足。

根据对37个村庄的村级组织的统计，在合计732个村级组织中，村级社区党政经组织达91个，占12.38%;村级社区党政经组织及其依附性和临时专项组织达213个，占28.98%;民间组织只有20个，只占总数的2.72%。社区群众性组织(含民兵组织)是由上而下安排的组织，虽然数量达到193个(26.26%)，但属于由上而下安排的半正式的外生组织，并不是真正意义上的民间组织。这种组织谱系结构上的缺陷，不仅制约了村民自治和村庄治理的民主化进程，也对村庄发展产生极为不利的影响，也很难改掉行政主导的村级组织管理架构和文化。村级组织设立应反映村民的自我管理服务的需要，而不是满足上级基层政府行政性的任务安排。因此，需要修改村民委员会组织法，使之提升为村民自治法，允许村民按照自我需求自主设计村级组织。

另外，除了村两委（有些地区的村庄还有村经济合作社）之外，许多功能性村级组织依附或者附属于村两委。还有群众性组织如妇代会、共青团、民兵连和老人协会等等，也都一样。大多数被调查的村庄自治组织的设置和安排表面上很健全，但实际上各个组织基本是由村两委班子的几个干部来领导、操纵或控制的，村民代表和普通村民参与程度并不高。