澧县土地执法突围

11月的三湘大地依然阳光普照。澧县甘溪镇古北村村民游同普家已盖至第三层的新房已经停工。来自本镇的泥瓦匠坐在工地上晒太阳抽烟，身旁的搅拌机和起重设备贴上了澧县国土资源执法大队的封条。工人们说，游同普已经十几天未在工地出现。据介绍，这是一起国土资源执法人员在巡查中发现的非法占地案件。调查发现，自10月6日起，游同普就开始在古北村十组的这片水田中圈下三亩左右的区域开挖建房，却一直未向国土资源部门办理任何用地手续。

就在游同普开工建房的10天前，在澧县县纪委的会议室，含县国土资源局在内的7个部门和乡镇的负责人因为土地违法问题被纪委诫勉谈话。

游同普违法占用耕地从发现到被制止不到10天时间，诫勉谈话使得相关政府部门负责任人对土地违法异常警觉。2012年，澧县县委县政府先后多次出台文件，强化土地执法，重拾土地快速执法机制，建立巡查每日一报制度，通过诫勉谈话，完善共同责任机制，探索建立破除土地执法的“发现难”、“制止难”、“查处难”三难机制，建立“防范在前、发现及时，制止有效、查处到位”的澧县土地监管保障机制。

土地执法“三难”困局

所谓“三难”，是土地执法遭遇的全国性困境。难以第一时间发现违法，将违法遏制在萌芽状态，有效降低执法成本，此谓“发现难”；由于执法监察缺少手段，力量单薄，对违法违规行为难以及时制止，此谓“制止难”；对人对事很难处理到位，地方党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制尚未真正落到实处，此谓“查处难”。

国土资源部网站公布的数据显示，2012年全国立案查处违法用地案件3.7万件，涉及土地面积41.1万亩。有1124名责任人受到党纪处分，825名责任人受到政纪处分，200名责任人被依法追究刑事责任。

国土资源部法律评价工程重点实验室副主任邹谢华表示，执法监察发现难、查处难、制止难的问题没有得到根本解决，土地督察内部体系有待进一步协调，有必要全面完善国土资源执法监察法制、体制、机制，不断推进土地督察制度法制化，继续提高执法监察和土地督察工作效率与效能。

澧县也不例外。伴随澧县县域经济不断发展的是土地违法的愈演愈烈。游同普案只是以单个农民为主体的土地违法，而更多的则是本应保护耕地的乡镇一级地方政府，却成为土地违法的主体，而且违法的手法花样翻新，层出不穷。

正因为此，据常德市2012年度土地矿产卫片执法检查警示约谈通报显示，2012年，国土资源部下发给澧县疑似违法用地图斑139个，占地801.39亩，耕地528亩。经核实，违法占用耕地面积达261.5亩，为常德市违法占用耕地面积最多的县级行政单位。

总结上述澧县土地违法的原因，常德市土地矿产卫片执法检查小组认为：一是土地执法监管不到位，违法用地问题突出。墨池公园占地达192亩，项目开工两年多，到现在还没有组卷报批，也尚未依法处理相关责任人。二是集体建设用地管理混乱，乡镇违法用地量多面广，主要涉及安置点、工业用地、幼儿园，液化气站、水厂等项目用地。据统计，6宗安置点监测面积75.2亩，耕地74.88亩，据了解今年新开工建设用地面积又有数百亩违法用地。三是违法案件查处不到位，44宗违法用地绝大部分案件查处不到位，其中6个安置点用地、墨池公园用地、澧阳变电站等对当事人均为处理到位。特别是墨池公园在卫片下发时占地只有62.6亩，现已达到120亩以上，不但违法用地行为没有制止，而且违法用地愈演愈烈。

动态巡查机制：破解“发现难”

土地违法的居高不下由于无法驱走的阴霾一直围绕澧县土地管理部门的四周。而国土资源部的卫片执法则如达摩克利斯之剑随时可能落到澧县土地管理者们的头上。

8月份， 常德市卫片执法检查领导小组利用土地执法监测系统对澧县规划区进行一次巡查，发现澧县在卫片执法检查期间，又有百亩违法用地，形势非常严峻。

澧县国土资源监察执法大队副队长周乃柏的手机会在每天下午5点准时响起。这是队员们上报当日县城内土地动态巡查的结果。

9月25日，澧县国土资源局出台了实施城市管理“三年行动工程”工作方案。根据该方案，澧县国土资源监察执法大队成立了两个巡查组对县城城区进行动态巡查。每天5点电话报告巡查情况，及时发现违法。

澧县国土资源监察执法大队也取消了节假日，进行全天候巡查。巡查结果同时要上报给县政府的“三年行动工程”指挥部。“发现问题当场制止不了的，立即报告给县政府的创建指挥部，县政府城镇组、督查室、监察局及分管副县长直至县长。”周乃柏对记者表示。

而对于城区以外的地区，国土资源所联合乡镇政府及村委会进行巡查。发现违法行为当日内必须上报县国土资源监察执法大队。

一旦土地违法行为被发现，则引入澧县独创的快速反应机制，对土地违规案件早发现，早制止，早查处。

游同普违法占用耕地建房就是甘溪镇国土资源所在巡查中发现的，上报情况后，迅速启动快速执法机制，及时查处到位。

快速反应机制：破解“查处难”

在县城房地产市场不景气的情况下，很多的地产商下沉至乡镇一级市场，违法占地建房现象异常严峻。使得澧县县委县政府重拾澧县2008年首创的“土地执法快速反应机制”。这一机制也被国家土地督察局重点推荐给各级国土资源执法部门。

早在2008年，澧县人民法院和澧县国土资源局就联合下发《关于建立查处国土资源违法案件快速法院机制的实施意见》。这一意见对查处国土资源违法的时间节点做了明确的限定。然而，这一意见却因各种原因被搁置。

按照《土地管理法》第七十七条规定，农村村民违法占地建房，只能限期拆除，没有其他处罚措施；而且处罚必须通过一定的法律程序以后，才能申请人民法院强制执行。行政执法部门全部走完法律程序需要的时间少则两三个月，多则半年。而违法建房户可能已经搬进新居居住多时了，再去强行拆除，造成执法成本增加，建房农户也因损失巨大而产生抵触情绪和报复倾向，往往导致矛盾更加尖锐和激化，也给社会带来不安定因素。

而快速反应机制则利用法院的财产保全措施弥补了《土地管理法》的这一不足。

所谓财产保全，是指人民法院在受理民事诉讼案件和行政执行案件中，为了保证民事案件当事人和行政机关或具体行政行为确定的权利人的合法权益，保证将来发生法律效力的法律文书和行政执行文书能够顺利执行，而对有争议的标的物或有关财产采取一种限制处分的临时性法律保护措施。

这就意味着法院可利用财产保全采取查封、扣押、冻结或者法律规定的其他方法。法院冻结财产后，应当立即通知被冻结财产的人。财产已被查封、冻结的，不得重复查封、冻结。

游同普的违法占用耕地建房被巡查发现后，正是快速执法机制，引入法院财产保全的条款，对搅拌机等施工设备进行封存，才得以及时制止违法，迅速查处到位。

“在查处违法占地中引入财产保全措施，可以有效防止违法占地行为的进一步扩大，有效制止继续施工、突击抢建行为，减少违法用地既成事实。这样，既节约了执法成本，提高了执法效果，也减少了违法当事人的损失，有利于缓和执法与被执法之间的矛盾，消除了一些影响社会和谐稳定的不安定因素，体现了‘以人为本’的执法理念。”澧县国土资源局副局长杨复凡对记者表示。

共同执法机制：破解“执行难”

澧县方石坪镇副镇长虞钊对9月27日县纪委的诫勉谈话记忆犹新。2013年4月的卫片执法检查发现方石坪镇宜居新村建设项目占用耕地面积50亩。该项目虽符合土地利用规划，但却未办理用地审批手续。虞钊作为分管国土的副镇长因此被约谈。

在全国层面，政绩驱动下的“招商引资”、城镇化建设，加剧了对土地的非法占用，造成诸多政府部门成了土地违法的主体。

对此，11月1日，澧县县委出台了严禁违法规划、严禁未批先用、严禁乱占耕地、严禁违法程序、严禁处置迟缓的“五个严禁”通知，对政府各部门的土地违法行为作了明确的责任界定和处罚措施。

根据该通知，乡镇辖区内因管控不严，出现违法用地的，按照每宗地1万元标准扣减乡镇财政拨款。出现3处以上、5处以下违法用地的，按照相关程序给予分管负责人警告处分；出现5处以上、7处以下违法用地的，分管负责人责令辞职，乡镇长给予警告处分；7处以上违法用地的，乡镇长责令辞职，乡镇党委书记给予警告或记过以上处分，情节严重的责令辞职；构成犯罪的，依法移送司法机关追究相关刑事责任。

全县范围内因管控不严格，出现违法用地的，按照每宗1万元标准分别减扣国土资源局、规划局财政拨款。出现违法用地，被省市约谈问责的，视情节轻重按程序给予县国土资源局、规划局分管负责人警告或记过以上处分，情节严重的责令辞职；县国土资源局局长、规划局局长给予警告或者记过以上处分，情节严重的责令辞职，构成犯罪的依法移送司法机关追究刑事责任。

11月10日，在法院实施财产保全，施工设备被封存后，游同普自己拆除了违法建设的房屋。澧县国土资源执法大队副队长周乃柏又松了一口气。相比数月前刚担任执法大队队长一职时，压力要小了许多。

“对于国土部门来说，县委县政府系列土地管理措施的出台，不但使得各部门的依法用地意识得到提高，也大大提高了土地守法意识，树立了土地执法者的权威。”澧县国土资源局副局长刘飞表示。