发达国家和地区公共就业服务绩效评估的经验及对我国的启示

内容提要：本文在总结发达国家和地区公共就业服务绩效评估的主要经验的基础上，结合对我国公共就业服务实践部门的访谈，对完善我国公共就业服务绩效评估提出了一些建议。本文认为我国公共就业服务应该引入以目标管理为导向的绩效管理制度，强化其为就业弱势群体为核心的客户服务的功能，建立可量化和完善的绩效评估指标体系，并且建立以职位空缺为核心的劳动力市场信息的统计和体系等。

关键词：公共就业服务；绩效评估；指标体系

中图分类号：F249.21文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)01-0156-05

公共就业服务最早产生于20世纪初，是提供劳动力市场服务的公共部门机构，所进行的劳动力管理的核心内容。除了比利时、瑞士和美国等一些特例之外，公共就业服务具有国家性的角色，并且由政府机构所管理（OECD，1990）。公共就业服务的主要功能包括职业介绍、提供劳动力市场信息、管理劳动力市场调整计划、失业补贴服务等。作为公共就业服务基本组成部分的职业介绍服务，主要发挥了公共就业服务的中介作用：将求职者和职位空缺进行匹配。对一个国家而言，公共就业服务最重要的作用就是帮助求职者找到工作，从而实现促进就业的目的，因此本文对公共就业服务绩效评估的研究，主要是对公共就业服务职业介绍功能的绩效进行评估，其他三项功能的绩效评估问题不在本文的研究范围之内。

公共就业服务职业介绍功能的评估，一般分为三个阶段：事前评估，执行过程中的评估（绩效评估），事后评估（效果评估）（Koning，1993）。事前评估主要涉及到政策发展；过程评估（绩效评估）是指通过一系列指标来对公共就业服务的活动进行监控、考察并督促其实现预定的目标；事后评估（效果评估）是评估公共就业服务产生的结果。本文研究的是过程评估，即绩效评估，通过一些指标的设置，来反映、监督及促进预定目标的实现。

1.公共就业服务实行绩效评估的背景及意义

经济全球化，企业的建立和消亡的速度越来越快，职位的建立和消失速度也在加快。一方面是那些新兴产业、采用新技术领域、新的经济成分中不断创造新的工作岗位，另一方面在那些传统产业、采用旧技术的领域、旧的经济成分中，不断摧毁大量旧的工作岗位。需要较低任职资格的工作正在逐步消失，导致了不论是在发达国家和地区，还是在中国，公共就业服务都面临着更严峻的挑战――较低要求的空缺职位逐渐减少，低技能、低学历等就业弱势群体的失业迅速增加。这种结构性失业的增加，伴随着摩擦性失业，给公共就业服务提出了更高的要求，需要公共就业服务寻找新的市场，获得新的职位空缺，来满足求职者的需求。

1997年，国际劳工组织第181号公约正式生效，表明了私人就业服务机构的合法性得到确认。私人就业服务对于公共就业服务而言，是一种竞争，也可能是一种补充（Walwei，1996），但是私人就业服务的蓬勃发展却使公共就业服务意识到了提高就业服务效率的重要性。同时由于各国公共就业服务预算一定程度上引起了国家财政的压力，这就要求公共就业服务更加重视就业服务的投入和产出。为了提高公共就业服务的效率和测量出公共就业服务的收益，绩效评估成为重要的手段和方法。

因此在公共就业服务领域引入绩效评估具有重要的意义，一方面，通过具体绩效指标的设置，使公共就业服务的产出结果更加符合其预定目标；另一方面，绩效评估能够从投入和产出的角度，对公共就业服务活动的投入和产出进行细致的监控，从而有效地降低成本、提高效率。

2.发达国家和地区公共就业服务绩效评估的经验和存在的问题

20世纪80年代中期以来，发达国家和地区为应对科技进步、全球化和国际竞争的环境，解决财政赤字和公众信任问题，普遍实施了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评估。在公共就业服务领域，大部分国家和地区开展了绩效评估的实践和研究，积累了丰富的经验，同时，在具体的操作过程中，也存在着一些问题。

2.1 发达国家和地区公共就业服务绩效评估的经验

2.1.1 绩效评估具有法律保障

许多发达的市场经济国家和地区，其公共部门的领导人，都非常重视包括公共就业服务在内的绩效评估，用各种层次的立法，来保障绩效评估。美国的《政府绩效与成果法案》、荷兰的《市政管理法》等，都以法律的形式要求政府部门进行包括公共就业服务在内的绩效评估（赵林捷，2006）；英国和澳大利亚等国家主要以管理规范的形式，使公共部门组织绩效评估成为重大改革方案的组成部分，凭借最高行政首长的政治支持和主管部门的预算配置权来推进组织绩效评估（包国宪，2002）。在美国，1993年联邦政府成立了国家绩效评估委员会，其主要目标是“提升效能、降低成本”；同年，国会通过了《政府绩效与成果法案》。该法案要求联邦机构制定为美国人民提供优质高效服务的战略规划和绩效评估计划，建立了包括投入、能量、产出、结果、效率／成本和生产力等六大类指标的绩效评估体系；要求包括公共就业服务机构在内的所有联邦机构都要进行绩效评估，并向民众报告绩效评估的结果。布什政府于2003年开始推行部门绩效“报告卡”制度，围绕组织绩效的主要方面，设立绩效基准和等级评估标准。

2.1.2 绩效评估更加注重以客户为导向

发达国家和地区的公共就业服务改革的总体目标，是要从一个行政管理体系转变成一个现代的以客户为导向的公共就业服务机构，其主要内涵包括以人为本的服务理念、依法行政的服务准则、顾客为导向的服务模式、绩效的评估等。在绩效评估中，表现为更加重视客户的满意度，如雇主满意度、求职者满意度。公共就业服务的绩效管理，引进“客户”的理念，可以明确公共就业服务的服务目标，就是将一般意义上的为人民服务，具体化为“为特定的受益人服务”；同时，为财政资金由“供给保障”向“有效供给”转换提供了理论依据（马国贤，2005）。

2.1.3 多种数据收集方式

公共就业服务的绩效评估能否客观，要取决于是否能够获得与绩效指标相关的、可靠性的数据。发达的市场经济国家和地区公共就业服务的数据来源一般有两种形式：行政管理数据和调查数据。

行政管理数据一般来源于公共就业服务执行的过程，由公共就业服务机构负责统计和申报，而调查数据各国有所不同。在美国，现时人口调查（CPS），始于20世纪30年代的大萧条时期。美国政府为了监测经济发展情况，防止大萧条的再度发生，由政府出资，每个月都对经济发展的一些指标进行统计分析，通过这些指标来了解经济发展的状况，看当前的经济状况是否面临危机。美国威斯康星州通过JobNet用户的调查，获得求职者与雇主的满意度数据。欧洲劳动力调查（ELFS）是在位于卢森堡的欧盟统计局（EUROSTAT）的赞助支持下进行的，ELFS不是EUROSTAT直接进行的单独调查，而是对各国劳动力调查信息的一个系统性整理，其中，欧盟各成员国都包含一组同样的标准化问题。

瑞典通过每个季度商业趋势调查来获得各个行业中职位空缺短缺的信息，该调查由瑞典国家经济研究所执行（唐，2006）；加拿大通过国家就业服务局领导的半年雇佣调查来获得职位空缺信息，这项调查覆盖了加拿大60%的有酬工人，并且问卷必须由开办了一家以上的企业或者雇用了10人以上的雇主（NBER，1966）；荷兰通过中央统计局组织的企业季度调查获得未被填补的职位空缺数据，凡是拥有10人以上的制造业企业雇主都被要求填写相关的问卷（Koning，1993）。

英国每年开展满意度的全国性调查和地方性调查。新西兰每年通过电话进行500个雇主和求职者的方谈，来获得满意度的数据（Dercksen，1995）。瑞典通过劳动力调查获得求职者的总数；并且每年开展满意度调查，对求职者和雇主进行电话访谈（WAPES，1994）。我国的台湾地区也由其劳动部门组织对客户满意度的调查（夏青云，2006）。意大利每个季度进行劳动力调查（Labor Force Survey, LFS）（OECD，1995），作为对行政管理数据的补充（Gianna，2001）。加拿大的调查系统也是劳动力调查（Canada's Labour Force Survey）（W. Craig Riddell，1999）。

各国广泛开展雇主、求职者满意度调查、职位空缺调查等，并且调查的范围和形式越来越完善，以保证数据的可靠性。目前各国公共就业服务绩效评估中，求职者和职位空缺的数据最主要来源是行政管理数据，而满意度的数据则主要来自于雇主和求职者满意度调查。

2.1.4 构建了较为完善的指标体系

完善的绩效评估指标体系是绩效评估的核心问题。各国由于公共就业服务绩效目标的不同，其具体的指标设置也有所不同。大部分的指标设置都主要从求职者、职位空缺、匹配和满意度等4个方面进行的。

（1）从求职者角度，一般的绩效指标是求职者登记总量、求职者的登记率和对求职者进行职业指导的数量。前两个指标反映的是求职者在公共就业服务登记人数的多少和占总市场的比例。求职者登记人数越多，表明越多的求职者希望获得公共就业服务，并且公共就业服务也就越有机会（或义务）帮助求职者，一定程度上应该能够反映公共就业服务的绩效，德国和瑞典使用了这个指标（Walwei，1996）。

（2）与职位空缺有关的绩效指标一般是职位空缺的登记数量、职位空缺的流入量、职位空缺的持续时间、职位空缺的登记率。能否获得大量的职位空缺的信息，是能否进行成功匹配的关键所在，这些信息的可获得性是决定公共就业服务体系运行效率的基础。职位空缺信息有助于改善工人与工作的匹配，从而改进劳动力市场上的运作机制。一些国家如意大利、卢森堡、以色列等以立法的形式，要求雇主向公共职业介绍所登记他们的职位空缺（唐，2006），但是大部分国家的雇主都是自愿申报其职位空缺信息。在公共就业服务部门自愿注册登记的职位空缺数量的多少，反映了公共就业服务对雇主的吸引力。

（3）与匹配有关的指标包括匹配总量和特殊群体的安置数量。几乎每一个国家的公共就业服务中，配置总量都是最重要的绩效指标，只有这个指标才能反映公共就业服务职业介绍的最重要的目标――促进求职者和职位空缺的匹配。如新西兰、美国、德国、荷兰、匈牙利、日本、挪威、西班牙、英国等都分别把配置总量作为一个重要的绩效指标（Walwei，1996）。有些国家和地区，如瑞典、美国和我国的台湾地区，把安置成功率作为指标，即用成功安置总量除以总申请者数量（Walwei，1996；夏青云，2006）。

仅仅是配置总量并不能完全体现公共就业服务的目标，对难以填充的工作和难以获得就业的人的安置才能够真正的体现公共就业服务的公平的原则。公共就业服务的宗旨，很大程度上就是帮助弱势群体寻找工作。因此，很多国家将特殊就业群体的安置数量或者安置比例作为绩效指标。这些特殊群体就是难以获得工作安置的人，也就是就业困难群体，如长期失业者、残疾人、低学历的人、低技能的人、女性、少数民族等，各个国家根据自己的实际情况，把不同的人群纳入特殊就业群体。

英国将长期失业人员的安置量、内陆城市失业者的安置量作为特殊就业群体单独列出，这两个指标与配置总量一样重要（OECD, 1992）；新西兰和法国也将长期失业者的安置量作为重要的绩效指标，同时，法国还把长期失业者获得培训、获得职业指导的数量作为考察目标（INFORMISEP, 1994）；德国除了将长期失业者的配置数量单列之外，还把女性求职者的配置数量、兼职人员获得成功配置的数量列入绩效考核中（Dercksen，1995）；荷兰的特殊群体包括长期失业者、女性求职者和少数民族求职者，这些人的安置数量都是绩效指标的内容（Koning，1993）；我国台湾地区也把特殊群体的就业率作为绩效指标（夏青云，2006），但是却没有明确表示特殊群体包括的范围。

（4）客户满意度指标包括雇主满意度和求职者满意度，几乎所有发达的市场经济国家和地区都将这两个满意度指标作为绩效评估指标，这与公共就业服务转型为客户服务的宗旨有关。英国、美国、新西兰、德国、瑞典、我国的台湾等，均设置了雇主满意度和求职者满意度指标，只有法国比较特殊，仅有雇主满意度指标（Walwei，1996），这主要是因为法国公共就业服务的目标是以吸引雇主的空缺职位，因此雇主是否满意显得格外的重要。（5）配置的成本在有些国家也作为重要的指标。由于财政预算的压力，对于绩效评估而言，越来越多的国家和地区开始将配置的成本放在重要的位置上。配置的成本，主要从公共就业服务机构员工的数量和其他资源的使用来衡量。如在荷兰，每一配置所需工作人员的数量和每一配置所需的管理支出是两个单独的绩效指标（Koning，1993）。如台湾地区，公共职业介绍中心所属全部人员与每月有效求才雇用人数之比，是一个独立的指标，在整个指标体系中的权重达到了5%；该指标的具体计算方法是，用截至当月有效求才人数除以中心所属全部人员数量（夏青云，2006）。在法国，工作人员在填补职位空缺方面的工作时间是一个独立的绩效指标（INFORMISEP, 1994）。

使用配制的成本这一指标，存在一些问题。公共就业服务是公益性的事业，如果把成本作为衡量其绩效的指标，那么一些地方执行机构为了提高绩效而降低成本，这样必然会影响公共就业服务的产出，即会影响公共就业服务的效果。但是在预算压力的情况下，不得不考虑成本的因素，那么就要寻找到合适的反映成本的指标，比如法国的工作人员在填补职位空缺方面的工作时间，与荷兰的每一配制所需的管理支出相比，前者要优于后者。

2.2 发达国家和地区公共就业服务绩效评估存在的问题

公共就业服务绩效评估在很多国家已经发挥了重要的作用，但是由于绩效评估是世界公认难题之一，在实践中，遇到的困惑和问题也不少。

2.2.1 总市场的数据难以获得

很多国家的绩效评估体系中，比率指标占有很大的比重，表明很多国家和地区很关注公共就业服务的市场份额问题。使用各类比率指标可以更好的考察其在整个劳动力市场中发挥的作用，但是使用中存在很大的问题。有效的绩效评估要依赖于可靠性高的数据，但是这些与比率有关的数据，几乎难以获得。比如如何定义和测量总市场的规模大小，尤其是很难确定谁可以算做求职者，以及难以获得整个市场的职位空缺和求职者数量等（Walwei，1996）。

除了少数强制登记的国家外，大部分基于自愿申请的公共就业服务的管理数据无法代表全国市场的职位空缺的数据，那么只有使用劳动力市场调查的方式来获得这些数据。从20世纪30年代起，以美国为代表的西方发达国家就开始探索职位空缺信息的收集。瑞典、加拿大、日本、荷兰、加拿大、澳大利亚、英国等国家都不同程度地开展了收集职位空缺信息的调查，由各级就业服务机构具体实施调查；令人遗憾的是，直到现在，关于职位空缺方面，以美国为代表的发达国家和地区都还没有比较全面、规范的全国性的持续时间序列数据（唐，2006）。

2.2.2 指标的设置中存在一些不足

现存指标关注的重点是职位空缺，而忽略了求职者。在整个绩效评价指标体系中，大部分国家和地区的职位空缺方面的指标远远多于求职者方面的指标，表明这些国家更加关注劳动力的需求方，相对忽视劳动力供给方，特别是法国，整个绩效评估体系中没有一个是关于求职者的。当然，由于劳动力市场存在着失业，不论是摩擦性失业还是结构性失业，总的来说，劳动力市场上的供给大于需求，这必然导致中介对短缺方的关注程度高一些。但是，如果仅仅是将目光放在职位空缺上，不重视求职者的状况，即使中介会为雇主提供越来越好的服务，然而由于求职者的状况得不到改善，最终也会影响职位空缺填补的质量。

现存的市场份额的指标过多，使用的时候不够慎重。绩效指标中有一些比率指标，如求职者的登记率、职位空缺的登记率等，这些指标可以有效地反映公共就业服务在整个劳动力市场上的份额，由此考评其绩效，可以反映公共就业服务对于整个劳动力市场的优势和劣势。但是市场份额不应该单独的成为绩效考核指标，最多应该成为数量指标的补充。市场份额既不反映在介绍工作和配置领域的公共就业服务的努力成果（如介入的成本），也不反映收益（如平均失业期持续时间的减少）。公共就业服务在乡村等不发达地区发挥着更为重要的作用，同时，在经济衰退时期，也会有更多的求职者来寻求服务（Walwei，1996）。所以，单独的将市场份额作为绩效指标会由于地区差别和经济周期的影响，而使绩效评估失去了客观公正性。

数量指标多而质量指标少。配置总量、职位空缺的数量、求职者登记率等等，均是关于劳动力双方和匹配的数量方面的指标，类似美国的“6个月内求职者的工作保持率”这一表示匹配质量的指标却很少。匹配的质量应该被纳入到绩效考核的体系中，因为只持续一天的雇佣和将要被永久雇用的空缺职位的价值是不一样的。

3.努力构建我国科学的公共就业服务绩效评估体系

3.1 我国公共就业服务绩效评估的现状

我国公共就业服务缺乏实施绩效管理的法律保障。我国的公共就业服务中，现行的法律法规只有劳动与社会保障部的《劳动力市场管理规定》，人事部的《人才市场管理规定》，北京市的《北京市人才市场管理条例》以及某些地方性行政法规，具体内容都没有涉及绩效管理问题；整个政府部门都没有关于绩效评估的专门的法律法规。

我国公共就业服务绩效评估缺乏科学化的绩效评估体系和评估机制。从劳动与社会保障部到省、市、区（县）、街道（乡镇）、社区劳动保障部门等五级公共就业服务机构中，几乎都没有绩效管理的制度，现实中也没有进行绩效评估。还没有建立起战略规划、绩效计划和绩效报告制度等制度框架，缺乏统一的领导机构和绩效标准。

当然，很多政府部门都意识到了政府绩效评估的重要性，在一些部门和一些城市，陆续开展了政府绩效评估的研究和实践。劳动与社会保障部也意识到了公共就业服务绩效评估的重要性，在2006年的《关于贯彻劳动和社会保障事业发展"十一五"规划纲要的通知》中，明确指出“将《规划》中的各项量化指标列入劳动保障事业发展年度计划，层层分解落实并列入政府绩效考核体系。要充分利用统计数据和调查数据信息，建立季度、半年和全年的劳动保障事业发展形势分析制度，加强对规划实施效果的评估和跟踪分析。”可以说政府部门的意识，有利于绩效评估的尽快实施。

3.2 我国建立完善的公共就业服务绩效评估体系的意义

总理在2005政府工作报告中提出“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系”的任务。公共就业服务绩效评估体系的建立和完善，也是提高服务效率的客观要求。根据我国劳动与社会保障部的统计，我国的省(自制区、直辖市)、市、区(县)、街道(乡镇)、社区劳动保障部门开办的五级公共职业介绍机构，承担着政府促进就业的公共服务功能，有93．8％的县以上公共职业介绍机构中从事职业介绍工作（莫荣，2002）。劳动与社会保障部门所属的公共职业介绍机构，全国有24167个，但是公共就业服务的职业介绍成功率大约只占农民工求职的20%-30%（李祥伟，2006）。通过建立绩效评估体系，来提高其效率势在必行。

公共就业服务在我国职业介绍领域，起着引领行业规范的作用。我国的各类职业中介，除了劳动与社会保障部门举办的各类公共就业服务机构外，还有其他政府部门、企事业单位、社会团体和其他社会力量举办，从事非营利性职业介绍活动的服务机构，如妇联、工会等组织举办的职业介绍机构；还有由法人、其他组织和公民个人举办，从事营利性职业介绍活动的职业介绍机构。公共就业服务部门，通过对自身绩效评估实践，来达到实现就业的主渠道作用，同时在行业里树立榜样，起到规范市场、引导市场、管理市场的作用（郁健，2006）。

3.3 建立我国科学的公共就业服务绩效评估体系的具体做法

搭建公共就业服务绩效评估的制度平台，绩效评估要法规化、制度化。公共就业服务绩效评估要取得实际的效果，必须要有法律和制度的保障。绩效评估形成一种制度，并以法律规章的形式固定下来，这样才能确保绩效评估的准确、可靠和延续性，确保其成为各级公共就业服务组织的一项常规性工作。同时，对现行公共就业服务体制进行变革，构建绩效管理的制度基础，如引入以目标管理为导向的绩效评估制度，同时引入市场竞争机制，打破政府垄断，通过政府绩效评估来管理公共就业服务的质量和水平。

引入客户满意理念，强化公共就业服务的服务功能。从本质上说，公共就业服务机构提供的是服务。评估其绩效，主要不是看它投入了多少资源、做了多少工作，而是主要考察它所做的一切在多大程度上满足了社会和公众的需要。只有当公共就业服务被求职者和企业接受，并使求职者和职位空缺有效地匹配时，它才是有效的。因此，必须强化服务意识，以客户的满意程度作为公共就业服务追求的目标。同时，强调客户的满意，就要使求职者和企业广泛参与到公共就业服务的绩效评估中来，实际运行中表现形式为满意度调查和民间组织对公共就业服务的独立评价和审视。

建立明确、可量化和完善的绩效评估指标体系。我国公共就业服务机构，要根据公共就业服务的目标，以及我国的实际情况，建立适合我国的一套完善的评价指标体系，该评价指标体系要明确、可量化、以目标为导向。公共就业服务的主要目标是为就业弱势群体寻找工作，主要包括国有企业下岗职工、其他城镇登记失业者、农村转移劳动力、残疾人等。我国公共就业服务绩效评估指标的设置，在求职者方面，应该重点包括求职者的登记数量，特别是各类就业弱势群体的登记数量；各类职位空缺的登记数量、持续时间等；匹配的总数量，特别是要把各类就业弱势群体求职者的匹配数量单独列出；开展雇主满意度、求职者满意度调查，作为评估服务质量的指标；匹配成本方面，主要是每一次成功匹配所需要的工作人员数量，每一次成功匹配所需花费的管理费用等。

建立劳动力市场信息系统，高度重视职位空缺数据的统计和。劳动与社会保障部在《关于贯彻落实国务院进一步加强就业再就业工作通知若干问题的意见》中，将劳动力市场信息系统建设纳入“金保工程”总体规划，提出明确目标，统一规划建设，并将劳动力市场信息系统的建设经费和运转经费纳入当地财政预算。按要求建立劳动力市场职业供求信息，并定期向社会。完善数据收集体系，除了公共就业服务的行政管理数据库要尽快建立起来，同时，还要开展客户满意度调查、职位空缺数据的调查等。

基金项目：本文是曾湘泉教授主持的教育部人文社科重大攻关项目《全面建设小康社会进程中的我国就业发展战略研究》的部分成果内容。项目批准号：04JZD0019。

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［作者简介］胡绍英，女，汉，中国人民大学劳动人事学院05级博士研究生，西北政法大学政治与公共管理学院讲师。

［收稿日期］2007-12-08（责任编辑：启方）