有序用电法律意义

去年以来，出现全国性的缺电，今年1－6月，全国24个省发生拉限电，比去年更为严重。浙江省1－6月共发生拉限电534，592条次，损失电量56．95亿千瓦时，超过去年全年水平。为最大限度的保证社会用电，保障国民经济的稳步发展，各地电力部门各尽所能、千方百计、想方设法，采取有序用电的各种措施，保证供电，但对有序用电中涉及的法律问题相对关注较少。本文着重对有序用电中的相关法律问题进行探讨，以阐述有序用电合法合规实施的重要性。

第一：有序用电。什么是有序用电，如何理解有序用电，这是目前各类法律、法规上所没有规定的。笔者以为，所谓有序用电是指为保障社会稳定和国民经济的发展，有计划地管理和使用电力。狭义上可以理解为“计划用电”。应当说有序用电在社会经济发展的各个阶段都存在，并不是只有在电力紧张的时候才有，只是各个不同阶段具有不同的含义。在当前，有序用电是指在电力资源不足以满足社会需求的前提下，对电力的分配、使用，对电力使用的监督、检查及违规的处罚等实行统—管理。社会各方面使用电力，必须服从政府电力行政管理部门的安排，有序进行，不能按个人意愿实施用电。目前，电力极为紧缺，电力分配涉及到千万家企业，涉及到成千上万的老百姓，涉及到国家经济发展的大局，作为供电企业无力承担如此重大的责任。实施有序用电必须以政府主导，由政府主要领导具体协调，统筹兼顾，统盘考虑，否则有序用电各项措施的落实和执行到位就难以得到有效保证。

对有序用电的理解，当前不应当简单地理解为政府对电力的重新安排或分配，实质上是稳定社会公共秩序而对社会利益的调整。电力紧缺，成为稀缺资源，然而各方面都要求用电。各方都用电，结果必然是电网崩溃，大家都没电用，社会公共秩序将受到严重损害。从这个角度分析“有序用电”，是社会公共秩序的一部分。这就要求必须合理合法地分配有限的电力资源，发挥其最大的社会效益和经济效益，维护社会公共利益，保障社会公共秩序。优先保障居民生活用电体现的就是民生、民重的人本思想，也是社会公共利益最大体现，是社会公共秩序的最大稳定，最有效的维持。因此做好有序用电就是维护社会公共秩序，保护社会公共利益。同时，有序用电也是维护社会公正在电力使用上的体现。

第二：有序用电办公室的性质。为保证电力供应的有序进行，尽可能地使有限的电力发挥最大的经济效益和社会效益，各地先后都成立了有序用电办公室。但有序用电办公室在日常工作中的地位，并不十分明确。笔者认为，有序用电办公室是政府设立的管理、分配有限电力资源，监督、检查有序用电执行情况，协调电力使用的政府非常设机构。也即是一个由政府成立的、由各有关方面人员组成的政府机构，不是电力部门的内设机构，供电企业仅是参与者（重要的参与者）之一。因此，供电企业不能代替有序用电办公室，更不能跨越或超越有序用电办公室。《电力法》第24条规定：“国家对电力供应和使用，实行安全用电、节约用电、计划用电的管理原则。”这说明电力管理是国家行政部门使用的行政权力，而不是企业的自，同时也说明有序用电有明确的法律依据，有序用电办公室行使管理电力的职能是法律授予的。

第三：供电企业在有序用电中的地位。在有序用电当中，供电企业应合理地定位，不能将自己定位过高或过低。供电企业在有序用电工作中很重要，担负着供电任务。但是供电企业必须始终清楚自己仅是供电的企业，要站在企业的位置来把握。供电企业在有序用电中，是一个参与者，是一个有序用电的执行者，而不是有序用电政策的制定者。因此有序用电相关方案的公布及其监督施行都不应当由供电企业来实施，而应当由有序用电办公室来实施，如《拉限电序位表》、《超用电的处罚规定》的公布与实施，具体对违反有序用电规定的处罚决定等等，都应当以有序用电办公室的名义来实施。对违反有序用电的处罚是一种行政处罚，行政强制措施，作为供电企业法律没有授权，供电企业就没有这一权利。行政权利和企业权利是两种不同性质的权属，行政处罚权一般情况下，是国家行政机关所特有的权力，企业不应当也不应该有这种权利。供电企业在现行条件下行使这种权利没有法律依据，行使了就是一种违法行为。如果有处罚对象与供电企业为此发生争议，并诉之于法庭，供电企业败诉的可能性较大。实施这种行为，供电企业得不偿失。

当然供电企业在有序用电中的地位决定了并不是无事可做，而是有许多事需要做。供电方案的制定、拉限电的序位表排定、对违反有序用电对象的处罚等，供电企业都应当参与，因为供电企业对整个电力系统、电网结构、供电能力最为了解，供电企业的意见具有十分重要的参考价值。供电企业尽管地位很重要，但始终是企业，在有序用电办公室工作的供电企业具体工作人员，身份是有序用电办公室的工作人员，不是供电企业的工作人员，执行的是有序用电制度和规定，不是供电企业制度和规定，代表的是有序用电办公室，不是供电企业。因此不能以供电企业的身份去执行有序用电的问题，也不能以供电企业的身份去处理的有序用电问题。

第四：有序用电中的供用电合同问题。《合同法》规定，《供用电合同》是供电人与受电人在电力供应与使用中明确双方权利义务关系的合同。但是在当前电力紧缺、限拉电频繁的情况下，《供用电合同》难以完全实现或难以执行的情况普遍存在。缺电不是供电企业造成的，是整个社会发展过程中产生的发展中的问题，供电企业无力扭转这一形势。那么由于《供用电合同》无法执行而造成的损失应当由谁来承担!各地都有很多报道，称企业由于限拉电，开工不足或无法生产，导致产品不能及时生产，不能及时交货，受货人要求取消合同或外商索赔、客源流失等等。供电企业为此是否应当承担责任，有无可免责的法律规定呢。笔者以为，当前缺电的情况是供电企业无力改变的，也不是供电企业愿意的，更不是供电企业所造成的，这是一种无法预见，不能避免、不能克服的客观情况。这种情况符合我国《民法通则》中不可抗力的规定。《民法通则》第107条规定：因不可抗力不能履行合同或者造成他人损害的，不承担民事责任。《合同法》第117条规定：不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。从当前供用电的实际情况来分析，“缺电”是—个社会问题，缺电多少、什么时候应当给受电人停电、受电人在缺电形势下能够用多少电，都无法在合同签订时预见；虽然合同双方都清楚缺电，都想尽可能地有电用，但都无能力解决。因此供电人的情况符合法律规定的不可抗力，不应当承担责任。

电力政策的规定及其执行，有时又随着形势的变化而发生变化。作为电力政策的变化，至使签订的《供用电合同》无法履行，也符合法律规定的“情势变更”晴况。所谓《合同法》中的“情势变更”是指在合同签订时所依据的客观情况或事实发生了变化，致使合同不能履行或无法完全履行的情况。这种条件下合同双方一般不承担责任。“情势变更”包括国家政策、行业标准等合同双方无法控制的但是人为的外部条件（客观情况）发生变化，致使合同无法履行的情况，如《限拉电序位表》的排定，是人为的，但是形势所迫，政府政策的变化，供电企业和电力用户都无能力控制。因此，有序用电中难以严格按《供用电合同》约定执行，有国家政策变化的因素存在，符合民法上的“情势变更”理论。

在有序用电中，导致《供用电合同》无法履行的，既存在着不可抗力的情况，也存在着“情势变更”的情况。在实践中应当两方面结合起来考虑。在运用不可抗力条件有难度时，也要用“情势变更“的情况来处理。尤其是供电企业所面对的是整个社会稳定和经济发展形势，应当双重考虑更为有利。

第五：限拉电问题。在电力极为短缺的情况下，各地积极实施有序用电，限拉电极为平常。有的地方是停三开四、停一开二，有的是停四开三，在这种情况下，当来电少时还会发生限拉电，致使企业不能用电。目前限拉电具体操作虽然由供电企业实施，是否就意味着供电企业可以随心所欲地限拉电，或者谁用电、谁限电由供电企业决定?芽不是的，供电企业没有这权利。有序用电是由政府主导，限拉电的问题由政府考虑，由政府确定。限谁的电，谁可以用电由政府决定，具体由有序用电办公室来制定，由供电企业来执行。限拉电的范围，具体的线路，什么企业在什么时候用电由有序用电办公室制定方案，报政府同意后，公布施行。供电企业仅是执行者，严格依照政府的限拉电序位表，按序位进行限拉电，是供电企业的职责，但不能自行决定进行拉限。除非可能发生严重影响社会公共利益或人身安全等重大事件的，实施“紧急避险”措施，否则就必须严格执行已经明确的、向社会公布的拉限电序位表。供电企业正常情况不执行限拉电序位表而限拉电的，其行为是违法行为，要承担责任。

第六：有序用电的监督检查与处罚。有序用电的监督检查与处罚属于行政执法行为，应当依照我国《行政处罚法》、《行政诉讼法》等相关法律来执行。有序用电的监督检查及其处罚主要由有序用电办公室来组织实施。但是有序用电办公室是政府的非常设机构，并没有专门的人员编制，现有的有序用电办公室人员都是政府相关部门及供电企业人员，而且不少是供电企业人员。作为在有序用电办公室工作的供电企业人员应当注意，其身份是有序用电办公室工作人员，外出履行的职责是有序用电办公室的职责，不是供电企业的职责，对电力用户执行有序用电方案的监督检查，代表的是有序用电办公室。实施有序用电检查时要严格依法进行，必须向被检查者表明自己的身份、出示自己的工作证件，讲明检查的性质，检查的内容。对违反有序用电方案，未经同意擅自用电、超计划分配指标用电、拒不执行中止供电命令、私拉乱接用电、拒不采取错峰、避峰让电的单位和个人，应当根据《供用电监督管理办法》、《浙江省电网用电考核办法》等规定进行处罚。但要注意，由于这种处罚是一种行政处罚，必须依照《行政处罚法》的规定，严格依照程序执行。《行政处罚法》第3条明确规定：“不遵守法定程序的，行政处罚无效”。因此在处理过程中，要注意收集当事人违反有序用电规定的证据，要有当事人的书面询问笔录和签字，要告之当事人的权利，要有书面的正式处罚通知。处罚通知上要明确具体的法律规定及当事人的相关权利。国家对行政处罚规定十分严格，有序用电办公室人员，尤其是供电企业在有序用电办公室工作的人员应当加强行政法律法规学习，严格依法办事，严格区分行政行为与供电企业行为。

第七：企业合同不能履行问题。电力短缺，致使企业开工不足，产品不能按期生产，不能按合同约定期限交货。企业以此为理由，要求免责，认为如有责任也应当由供电企业承担。缺电是个社会问题，企业停电或让电，去年就已经在大范围内出现。产品企业知道或应当预见到不可能按照原来在电力不缺的情况下用电、组织生产。缺电前提下产品就有可能不能按原计划进行生产和完成，那么签订合同时就应当充分考虑这一因素，而不能以停电为理由要求免责。既然知道或能预见到不能按期完成产品生产，就应当在合同中明确或考虑延长合同履行期限。如果按照原计划实施，就必须考虑市场风险，包括停电所带来的后果，严格依照合同约定履行。因停电所导致不能按期交货的后果不是不可抗力，也不是“情势变更”的情况，企业存在着侥幸心理，希望能按期交货。所以不能按合同约定履约，产品企业有过错，应当承担责任。

同样的理由，由于企业没有按照限让电方案执行，导致企业生产的产品不合格或发生人身伤亡、重大设备事故等，问题在企业自身，责任由企业自行承担。

第八：停电与限电。此处探讨的停电是指供电企业的停电行为，限电是指供电企业执行有序用电方案的限电行为，两者有着本质的区别。限电一种行政强制措施，是执行有序用电方案的行为，系政府行政行为，属行政法调整范围。停电是供电企业行为，是指供电企业在日常工作中，因为电力设备检修、查处窃电、违章用电时所采取的停电措施，属民事法调整范围，因此不能将两者混淆。在当前缺电形势下，供电企业要严格区分这两种不同性质的行为。供电企业正常的电力设备检修而发生的停电应当按照《电力供应与使用条例》的规定，提前七天通知用户或者进行公告；对临时检修需要的停电，应当提前24小时通知重要用户；对供电系统发生重大事故所需要的抢修，在抢修结束后，应当尽快恢复供电。对因违章用电、拖欠电费，供电企业所采取的停电行为，要依照《电力供应与使用条例》和《用电检查管理办法》进行。当前因缺电发生的行政性限电较多，老百姓意见也主要集中在此点，特别是因限电给用户造成损失，用户不清楚停电是什么回事，总认为这是供电企业停的电，要送电、要用电就找供电企业，损失了要供电企业赔偿。为妥善处理这类纠纷，就要求供电企业应当明确区分这两种不同性质的停电。一方面要运用新闻媒体向广大群众作好宣传解释。限电是政府行政行为，不是供电企业行为，供电企业是执行者。在向社会公告时，要区分限电与正常停电的不同；另一方面要做优质服务，“缺电不缺服务”，在当前严重缺电的情况下，仍然不能放松行风与优质服务工作，热诚对人，诚恳服务，对是供电企业的停电一定要做到通知用户，公告群众，让用户让群众做好准备，将损失降到最低限度，让用户基本满意。已经向社会承诺的就要兑现，不能因缺电就不执行。

有序用电所涉及的法律问题很多，作为供电企业在严重缺电的形势下，已经做了很多的工作。但是越是困难的时候，我们越不能违反法律的规定，而是严格依照法律规定，实施有序用电工作，只有这样，我们的有序用电工作才能做得更好，才能得到广大老百姓的理解和支持，才能让政府放心，让群众基本满意。有序用电是当前社会关注的热点焦点问题，必须严格依法实施。