侦查监督问题及对策分析

摘要：实践中，侦查监督制度运行不力。存在着范围不明确、事后性、软弱性和考核的结构性失衡等诸多问题。以完善侦查监督制度为目标，提出几点建议，以期抛砖引玉。

关键词：侦查监督；存在，问题；对策

中图分类号：D035.4 文献标识码：A 文章编号：1672-3198(2009)24-0259-02

侦查监督是人民检察院承担的一项重要职能。但是，由于各种原因，当前侦查监督机制未能有效地发挥其作用。完善侦查监督制度，对于保护公民权利、维护司法公正、提高诉讼效率具有重大意义。

1　当前侦查监督中存在的问题及原因

1.1　侦查监督的范围和内容不明确、不完整

我国刑事诉讼法、人民检察院刑事诉讼规则等都明确规定检察机关有权对侦查活动进行监督，但这些规定整体上过于原则，没有形成完整的监督体系，且缺乏具体的可操作性规定。现有的法律条文所规定的侦查监督，强调更多的是对侦查活动合法性的监督，而没有明确将审查适用法律是否正确纳入侦查监督的范围。由于刑事诉讼法对侦查监督的范围、具体情形都没有明确规定，使得检察机关对侦查监督把握不一，对相关情形是否进行监督，往往取决于检察人员的认识和责任心，造成监督与不监督的随意性，难以通过侦查监督及时发现和纠正一些违法的侦查行为。刑事诉讼法虽然规定了检察机关的立案监督权，但只是规定对应当立案而不立案的监督，对不应当立案而立案的现象却并未纳入监督的范围，致使立案监督存在着监督上的空白。并且，由于检察机关无法对侦查机关撤销案件的行为进行监督，致使有些侦查机关在立案后，却立而不侦，再以撤销案件的方式规避检察机关的监督，则立案监督也就失去了其应有的作用。

1.2　侦查监督的事后性与书面性

一方面，侦查监督程序的启动来源于案件线索。侦查监督部门一般通过审查其他案件的材料或者控告、申诉发现线索，无论通过哪种方式发现线索，不当立案侦查行为的发生已经经过较长时间。由于缺乏全程性监控机制，进入侦查监督视线之中的，仅是全部应监督案件的一小部分；事后性监督带来的另一个问题是，可能证明侦查违法性证据大量流失，侦查监督可资利用的信息较为有限。另一方面，检察机关的事后性监督主要通过阅卷方式实施，当侦查监督部门认为可能存在监督线索时，除了要审查在手的案卷，不少情况也要调查侦查案卷，以进一步地审查判断。现行法没有就此赋予侦查监督人员的调查取证权。因此，侦查监督不得不依赖于案卷本身。实践中，侦查监督一般也不会去调查相关人员，调卷时偶尔也会遭遇侦查机关不配合的情况。如果发生这种情况，侦查监督就无法进行。案卷审查的特点是间接性、依赖性，侦查监督人员不可能获得全面、准确的案件信息。正如斯迪沃特菲尔德等人指出的“由于档案材料的重要性，那么警方卷宗的可靠性是首先必须的。在英格兰和威尔士，警方形成卷宗的过程是如何隐瞒警方的行为过失以及案件的弱点，已经是被大量文件所证明了的。那些根据这些材料来监控警察工作的人，因这种卷宗的形成过程而变得无能为力。”这种情况尤其容易发生在对侦查违法的监督过程中。对于刑讯或采用其他方式的审讯行为，侦查人员是不大可能将其记录其中的。侦查监督也往往以“没有发现确实的证据”而草草结束。

1.3　制裁机制缺乏。没有监督权威性

侦查监督权力的实质是对侦查权力的控制。在权力结构上，权力控制的效果一定程度上取决于权力主体的权威性，而后者又取决于权力控制的方式。在刑事司法领域，权力控制的方式有两种：一种是行政权力控制，另一种是司法权力控制。前者表现为积极、主动的形式特点与上令下从的实质内涵，后者则以消极、被动的中立裁判为主要内容。二者的共同之处在于，通过制裁权力与责任担当的方式将对象的行为控制在合法的轨道之中。

在我国，检察机关承担着法律监督的宪法性权力，对侦查程序的合法性监督是违法侦查责任的主要实现途径。在一个事关公民重大权力的制度设计上，将侦查监督权力赋予检察机关独占，旨在通过侦查监督智能的充分发挥，有效抑制违法侦查行为，保障犯罪嫌疑人诉讼权利的实现。检察机关的侦查监督部门从“审查批捕”到“侦查监督”的智能转型，表明侦查监督智能意义重大。然而，无论在制度层面还是在实践层面，对违法侦查行为，侦查监督权基本不具有行政权力和司法权力的制裁，因而权威性不足。表现在两个方面：一方面，侦查机关只承担纠正义务，而无惩罚担当。按现行法律规定，检察机关向侦查机关提出的违法纠正意见，侦查机关应当及时纠正。所谓纠正，对立案监督就是立案或者撤销案件，对侦查违法行为监督而言就是完善手续、重新取证、中止行为等等。但这些纠正形式本质上并不是责任担当方式，如果侦查机关坚持不纠正，侦查机关坚持己见，侦查监督部门也缺乏相应的制裁手段。另一方面，侦查监督的实施在一定程度上需要借助侦查机关的“配合”方能实现。强制性与单方性是制裁的特征，但侦查监督的实施很多时候却是一个双向互动的过程，监督效果如何部分取决于侦查机关的理解和支持。实践中，很多检察官在侦查监督之前都会以电话或者口头的方式和侦查人员沟通，而且侦查监督的次数不能太多，否则以后的工作不好开展。由于缺乏侦查监督责任机制的配套，相对侦查机关而言侦查监督权实质上既非上位的行政权，也非终局性的司法权，而是柔性较大的指导性权力。

2　对策及设想

2.1　从立法上进一步明确侦查监督的范围和内容，尽量细化与侦查监督配套的操作规则，完善侦查监督体系

立法应明确侦查监督是贯穿立案、侦查活动和审查活动的全过程，既包括对刑事立案(涉及该立案而不立案和不该立案而立案)、撤案以及侦查活动和程序的监督，也包括对认定事实、适用法律等方面的监督。同时，加强侦查监督中的人权保障，将侦查机关采取逮捕以外的其他强制措施及搜查、查封、冻结、扣押等涉及限制或剥夺公民人身、财产权利的侦查行为也纳入侦查监督的范围，尤其是拘留、逮捕、搜查、扣押、监听等重大强制性侦查措施的实施，侦查机关必须报检察机关审查决定。并且，接受犯罪嫌疑人、被害人的申诉和控告，监督和纠正违法实施强制措施的行为，同时，为避免变更强制措施的随意性，要求侦查机关须事先向检察机关说明理由。

2.2　将侦查监督机制从事后性、书面性程序改造为全程性、立体性程序

具体的制度设计可包括：建立与侦查机关内部信息网络的共享机制，侦查监督部门有权了解所有报案、立案、采取的强制措施、侦查结果等信息，通过日常化监控机制促进执法行为的正当化，预防非法行为的产生；赋予侦查监督部门的调卷权和调查权，侦查监督人员有权通过阅卷、调查相关人员的方式检查、发现侦查违法行为；设定警察机关应当承担侦查监督告知义务。

2.3　将侦查监督机制从柔性程序改为刚性程序

这意味着，应当赋予检察机关对侦查违法行为的制裁权力。从行政管理的角度，应确立对违法侦查人员进行惩戒的建议权。检察机关有权启动对违法侦查人员的行政弹劾程序。尽管这不是直接制裁权力，但对于阻吓违法侦查应具有相当效果。从司法程序角度，应确立检察机关因侦查违法行为而排除证据或终止程序的权力与责任。

上述机制的完善，其核心目标是塑造侦查监督的权威地位，提高侦查监督的能动性，打破侦查权与侦查监督权地位平等的权力格局。使前者演变为侦查监督权力制约下的下位权力，从而最大限度实现侦查监督权的运行效能。